¿Innovación? La estructura de gobernanza
| Autor | Salvador Parrado Díez |
| Páginas | 139-154 |
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Las concesiones aquí estudiadas están asociadas con la innovación, ya que el sector privado, es supuestamente más innovador que el público (Grimsey y Lewis, 2005). Las concesiones incluyen tanto la construcción como la operación de la infraestructura, lo que potencialmente permite el retorno de la inversión en el largo plazo (Bloomfield, 2006; Grimsey y Lewis, 2005; Hodge y Greve, 2007; Yescombe, 2007) y permitiría innovaciones que mejoraran incluso las previsiones de beneficios en el plan de negocio.
En nuestro estudio, usamos la definición de innovación de la OCDE (2005, 46) para una organización específica. La innovación se refiere a «la aplicación de un producto o proceso nuevo o mejorado significativamente, un nuevo método de comercialización o un nuevo método organizativo en las prácticas comerciales, la organización del trabajo o las relaciones exteriores». En este capítulo, nos centramos en la innovación de productos y servicios y en el uso de una nueva tecnología que cambiará la forma en que ese servicio o producto es entregado (Damanpour y Schneider, 2009). Ambos tipos de innovación pueden tener lugar durante cualquiera de las fases de la concesión. Los productos se relacionan con la infraestructura (construcción y equipamientos), mientras que la innovación en servicios se concentra en la fase operativa de la concesión.
Varias condiciones específicas fomentan la innovación en las concesiones: la perspectiva a largo plazo (Roehrich et al., 2014; Fischer et al., 2006), la alineación de los objetivos del concesionario y la Administración a través de los estándares de resultados del contrato (Javed et al., 2013; Zitron, 2004), y el ambiente de colaboración (Barlow y Köberle-Gaiser, 2009). Hay otros aspectos que también pueden influir en el nivel de innovación de
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las concesiones, pero nos hemos centrado en este capítulo en los aspectos inherentes al contrato de concesión, tal como se relata a continuación.
En primer lugar, el largo plazo permite a la sociedad concesionaria recuperar su inversión y obtener beneficios. Esta perspectiva, y en consecuencia la posibilidad de integrar las diferentes fases del contrato, puede propiciar la innovación en la fase de diseño y construcción, que a su vez generaría beneficios económicos durante las fases de mantenimiento y operación. Los escritos académicos, sin embargo, ofrecen una opinión dividida sobre la contribución real del largo plazo a las prácticas innovadoras. Por un lado, algunos autores sostienen que el largo plazo fomenta la innovación a través del pensamiento estratégico y prospectivo (Miozzo y Dewick, 2004; De Valence, 2010). El enfoque integrado permite la optimización y el consorcio cosechará los beneficios derivados del uso de tecnologías innovadoras (Estache y Trujillo, 2007; Eversdijk y Korsten, 2008; Barlow y Köberle-Gaiser, 2009; Wang, 2014). Por otro lado, sin embargo, Leiringer et al. (2009, 35) mantienen que esta perspectiva del ciclo de vida (el largo plazo) no siempre está presente en la práctica, y mantienen que las «decisiones siguen dominadas por una mentalidad institucional que prioriza el sistema tradicional de costes sobre las consideraciones del valor del contrato a lo largo de su vida operativa». Barlow y Köberle-Gaiser (2009) argumentan de manera similar que la sociedad concesionaria no suele conectar estratégicamente las fases y las disciplinas de sus miembros integrantes para que se produzca la innovación. La mentalidad de departamentos estancos de los diferentes componentes de la sociedad concesionaria y la visión limitada de las responsabilidades de cada uno de ellos suelen tener un impacto restrictivo sobre el potencial de innovación.
Una segunda condición que promociona la innovación en las concesiones se relaciona con la forma de hacer cumplir el contrato. Se espera que, si la Administración se centra en la consecución de unos resultados y no en el método concreto aplicado, la innovación se producirá más fácilmente. Si la Administración no prescribe las técnicas o los materiales que se deben utilizar, la sociedad concesionaria es libre de proporcionar sus propias soluciones, lo que ofrece un espacio para la innovación en teoría (Fokkema, 2009; Javed et al., 2013). Por otra parte, Barlow y Köberle-Gaiser (2009) creen que una clara distribución de los riesgos, lo que requiere especificaciones claras de resultados, puede ofrecer seguridad financiera y legal para el concesionario y fomentar la innovación. En contraste con esto, las especificaciones en detalle de los insumos que se van a emplear o cómo deben gestionarse los procesos pueden prescribir excesivamente la forma en cómo un contratista debe conseguir los objetivos del contrato. Un estándar de diseño o un estándar basado en una tecnología concreta obligará a los directivos del consorcio a utilizar métodos o materiales particulares que no son necesariamente los idóneos para toda la vida del contrato. Para Lodge y Wegrich (2012, 63-65), este enfoque puede congelar toda posibilidad de innovación, ya que el regulador (la Administración) está estableciendo cómo debe comportarse el operador de servicios. Estos
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autores sugieren que esta falta de flexibilidad podría ser resuelta mediante un enfoque que, trasladado al contrato de la concesión, suponga el uso de la «mejor tecnología disponible», lo que obligaría al contratista a adaptar la tecnología. Esto solo funciona si se establecen de forma adecuada los estándares de resultados.
Una tercera característica de las concesiones relacionada con la innovación es el ambiente de colaboración, que más bien depende de cómo se ejecuta el contrato, no del diseño del contrato en sí, como ocurre con las otras dos condiciones. De hecho, el empleo de las PFI (private finance initiatives ‘iniciativas privadas de financiación’) en el Reino Unido desde la década de los ochenta y posteriormente en los Países Bajos transmite la idea de cooperación y partenariado. Existe un contrato, pero la idea de partenariado parece reflejar mejor esa relación del concesionario y la Administración, según sus impulsores. Sørensen y Torfing (2012, 852) proponen que la colaboración puede fortalecer la innovación en cada fase del ciclo de producción del servicio. Para estos autores, la colaboración es una condición necesaria y suficiente, pero no para la innovación, ya que la colaboración puede desarrollarse en un entorno muy estable, que no requiere el cambio. Por lo tanto, el diseño institucional, es decir, las cláusulas del contrato pueden favorecer la innovación, según en qué condiciones. El contrato de una concesión, agrupando las fases de diseño, construcción, mantenimiento y operación, puede ofrecer oportunidades para la colaboración y la innovación (Davies y Salter, 2006), y para hacer frente a un entorno en constante cambio. Sin embargo, el método de transferencia de riesgos de la Administración al contratista y entre los socios del consorcio es clave para obtener la colaboración y la innovación (Barlow y Köberle-Gaiser, 2009). Los estudios individuales de casos demuestran que la falta de colaboración entre los miembros del consorcio explica la ausencia de innovación. Leiringer et al. (2009, 39) concluyen que «la colaboración de los partenariados (o consorcios) es más una aspiración retórica que una realidad». Azarbad (2010) encontró que las diferentes culturas organizativas de los miembros de la sociedad concesionaria obstaculizan la colaboración para la innovación. Las investigaciones citadas anteriormente se centran en el compromiso voluntario mutuo de los socios de la sociedad concesionaria. Sin embargo, existe un vacío en la literatura sobre el impacto potencial de la colaboración entre el concesionario y la Administración en la innovación.
Este vacío podría deberse al uso implícito de la teoría de la autoridad política (principal-agente) en la comprensión de las relaciones entre la Administración y el concesionario. Sin embargo, una teoría basada en la corresponsabilidad (stewardship theory) puede ser más útil para mostrar cómo las estructuras de gobernanza y los incentivos financieros que transfieren los riesgos de manera adecuada entre la Administración y el concesionario juegan un papel en la innovación. La aplicación de las teorías de la corresponsabilidad y de la agencia, descritas en el capítulo 2, generan las siguientes expectativas en relación con las tres condiciones que promueven la innovación.
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En primer lugar, la teoría de la corresponsabilidad asume una conexión entre colaboración e innovación debido a que la perspectiva a largo plazo ayuda a desarrollar la confianza entre el consorcio y la Administración, que hará que sean «socios» de una relación, en lugar de ser solamente los «obligados» por un contrato. Tanto el principal (la Administración) como el agente (la sociedad concesionaria), por tanto, tomarán decisiones que beneficien a los objetivos de toda la concesión, es decir, en favor de las dos partes del contrato, en lugar de su propio interés, y se comportan colectivamente incluso si no se producen pagos financieros en consonancia o no se maximiza el beneficio individual (Van Slyke, 2006, 165). De forma distinta, la teoría de la autoridad política explica la innovación a través de la inclusión en el contrato de los incentivos adecuados que permiten al concesionario y a la Administración a aprovechar los beneficios a lo largo del tiempo.
En segundo lugar, se espera...
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