La integración social de los inmigrantes y la concreción de sus derechos en los planes autonómicos
| Autor | José García Añón |
| Cargo del Autor | Universitat de Valencia |
La integración social de los inmigrantes y la concreción de sus derechos en los planes autonómicos1
1. Introducción
En el presente trabajo intentaré mostrar las deficiencias, y por lo tanto, el camino que le quedan por recorrer a las políticas públicas para hacer efectiva la integración social de los inmigrantes. La pregunta de la que deberíamos partir para hablar de la integración de los inmigrantes en las políticas públicas es la de qué aspectos debe incluir una política de integración. En segundo lugar, deberíamos determinar qué entendemos por integración. En tercer lugar, en qué contexto de la evolución de las políticas públicas nos encontramos para valorar, a continuación, las políticas públicas que actualmente se dirigen a la integración de los inmigrantes. Para ello tomaré como instrumento el de "indicador social", que ha sido utilizado por alguno de los planes de integración.
El primer paso, supone enmarcar los aspectos de los que se debería hablar de manera no excluyente cuando se nos pregunta por una política pública de integración social de los inmigrantes, también de forma específica la referida al ámbito local y autonómico.
Los aspectos que debe incluir una política de integración, que no por repetidos deben dejar de señalarse, serían los siguientes (Naïr, De Lucas, 1997): una gestión de flujos migratorios, una política de integración social y una política de cooperación con los países de origen. Una gestión de flujos que respete los principios del Estado de Derecho, que debe implicar, como se señalará, la equiparación en derechos como requisito de lo que se denomina ciudadanía inclusiva. En segundo lugar, políticas públicas de integración o de acomodación de los inmigrantes (Zapata, 2000, 2001, 2003). Y un programa de codesarrollo que asocie a los países de recepción con los países de origen y transforme la inmigración en un factor beneficioso para todos las partes: inmigrantes, países de recepción y países de origen (De Lucas, 2003b,30-35).
2. Introducción al marco normativo de la inmigración
Para comenzar se tendría que advertir que la perspectiva normativa que se adopta es una de las posibles. El Derecho es tan solo uno de los instrumentos posibles para la integración de los inmigrantes. La normativa sobre inmigración implica el conocimiento de una serie de normas, instrumentos y medidas heterogéneas, todas ellas relacionadas, que dan una visión del modelo de política que se practica, además de las referencias a las normas de la Unión Europea sobre la materia (espacio SCHENGEN, acuerdos adoptados en la cumbre de Tampere de 1999....etc):
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Por una parte, se encuentra la Ley Orgánica 4/2000, modificada por LO 8/ 2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, y sobre la que frecuentemente se anuncia su modificación2. La que conocemos como "Ley de extranjería", que realmente ofrece un marco jurídico para la inmigración, más que regular, tan solo los derechos de los extranjeros. Y este marco, presenta dos objetivos: a) En primer lugar, el control de la inmigración, en vez de establecer un régimen genérico de extranjería; b) en segundo lugar, ofrece las bases para la integración social de los inmigrantes, aunque no se presente de manera clara en la norma.
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En segundo lugar, desarrollando la Ley se encuentra el Reglamento que la aplica, REAL DECRETO 864/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social reformada por Ley Orgánica 8/ 2000, de 22 de diciembre.(B.O.E. 21-7-2001); y el Decreto 142/2001, sobre regularización de los inmigrantes en virtud de la Disposición Transitoria 4ª de la Ley.
3. En tercer lugar, se encuentra un programa de coordinación de la extranjería y la inmigración en el ámbito estatal, el denominado "Programa GRECO", Programa Global de Coordinación de la extranjería y la inmigración en España, aprobado en diciembre del año 2000. Tiene cuatro grandes líneas de desarrollo plurianual y de coordinación con todas las administraciones y agentes sociales. Se concreta en 23 acciones y 70 medidas. Las líneas son: a) diseño global y coordinado de la inmigración como fenómeno deseable para España en el marco de la UE; b) integración de los residentes extranjeros y de sus familias que contribuyen activamente al crecimiento de nuestro país; c) regularización de los flujos migratorios para garantizar la convivencia en la sociedad española; d) mantenimiento del sistema de protección para los refugiados y desplazados.
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En cuarto lugar, los planes de integración social de los inmigrantes en el ámbito autonómico y local, en virtud de las competencias que tengan atribuidas. En algunos casos ha supuesto la creación de instituciones y organismos específicos para coordinar y dirigir estas políticas. Estos son importantes en la medida en que son los gestores últimos de la aplicación efectiva de los derechos y prestaciones para los inmigrantes. Hay que constatar que se ha producido un desarrollo de Planes de integración social por parte de algunas Comunidades Autónomas (Cataluña, Andalucía, Navarra, La Rioja, Murcia...) debido a la inexistencia de un Plan viable en el ámbito estatal por la inoperancia del Programa GRECO y al trasvase efectivo de competencias relacionadas con áreas de gestión de los derechos de los inmigrantes.
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Por último, la política de convenios bilaterales con algunos de los países de origen de la inmigración que llega a nuestro país, promovidos por la Secretaría de Estado de Inmigración y extranjería. En concreto con países como Ecuador, Colombia, República Dominicana, Polonia, Marruecos o Rumania, que no han tenido, los resultados esperados, e incluso podría decirse que han sido contraproducentes, como se señalará más adelante.
3. ¿Qué modelos de integración se proponen?
O utilizando otra terminología, qué lugar ocupa la integración entre modelos de gestión de la diferencia (políticas de acomodación), o qué respuestas normativas al pluralismo cultural se pueden utilizar. Podríamos reconducirlas a tres: de asimilación, segregación e integración. (De Lucas, 1998a, 283) Aunque dentro de este último grupo podríamos realizar una distinción entre lo que se podría denominar Modelo integracionista y Modelo pluralista (autonómico en la terminología de Zapata, 2001, 29)
a. Asimilación: el modelo de asimilación condiciona el reconocimiento de los derechos a un proceso de mimetización respecto a la mayoría, lo que conduce al sacrificio indiscriminado de esas diferencias. Esto supone la pérdida de elementales rasgos de identidad ( lengua, étnicos, religiosos, de organización social, étc), con independencia de que en ocasiones se producen procesos de asimilación voluntaria.
b. Segregación. En este modelo se parte de una identificación con la normalidad vigente, concebida como expresión de racionalidad y progreso que se plasma en la organización jurídica del Estado. El extranjero debe someterse a esta normalidad/legalidad, asimilándose a ella o siendo segregado para evitar perturbar la sociedad "civilizada". (Colectivo IOE, 1999, 195). El proyecto político de la Unión Europea puede servir como ejemplo, y aunque se habla de una nueva ciudadanía, la ciudadanía europea, de una forma velada el modelo propuesto puede plantear una forma de segregación, moderada, pero segregación. Como dice De Lucas, presenta "un modelo democrático, guiado por los ideales de civilización, justicia, racionalidad, bienestar y progreso, pero que se asienta en dos pilares a mi modo de ver inaceptables, los bárbaros y los ilotas, es decir, dos ámbitos de exclusión de la ciudadanía, aún más, de la condición mínima de persona, en cuanto sujeto del derecho a tener derechos: la distinción entre el ciudadano y el extranjero, y la recuperación de facto de la institución de la esclavitud en su original funcionalidad económica, ahora con los nuevos ilotas, los inmigrantes extracomunitarios. Una Europa, espléndida en su aislamiento frente al acoso de los bárbaros, parte de los cuales engrosan el contingente de mano de obra que en condiciones próximas a la esclavitud, asegura de nuevo su prosperidad." (De Lucas, 1998a, 269-270)
c. Integración. Entiendo por integración un proceso guiado por el objetivo de la equiparación en el reconocimiento jurídico, en la ciudadanía, lo que también supone tener en cuenta la igualdad en la diferencia (De Lucas, 1998, 280; 1999a, 40 y ss.; 1999b, 18-19; 2003a, 48-54, 101-104; 2003b, 18-21; Añón 1998, 2000, 2001; García Añón 2001, 2002, 2003a, 2003b). La propuesta de la integración se realiza por medio de un proyecto de interculturalidad. ¿Qué criterios/condiciones debe tener este proyecto intercultural? Los requisitos necesarios para el proyecto intercultural podrían ser: 1. Pluralismo y la noción de cultura como diversidad; 2. Simetría o igualdad entre los interlocutores; 3. Modelo de ciudadanía inclusiva. Esto implicaría, como se ha señalado, la idea de autonomía. Zapata (2001, 28-29) distingue dos modelos tendentes al reconocimiento de las diferencias, el que denomina modelo integracionista, en el que las políticas tienden a reconocer las diferencias, aunque no existe una participación política directa por parte de los inmigrantes. Las políticas que se utilizarían serían las políticas genéricas de acción específica. Por otra parte, el modelo autonómico, que podríamos denominar mejor modelo pluralista, en el que se fomentaría la autonomía de los inmigrantes, y en la que participarían en la gestión y diseño de las políticas, que en este caso serían políticas específicas. (Zapata 2002, 76-79)
4. ¿Qué política de gestión de la inmigración se lleva a cabo?¿Por qué el marco normativo actual nacional y europeo es insuficiente? (De Lucas, 2001a, pp. 16-19, 2002; 2003b, 7-8)
Es una política instrumental y defensiva, de policía de fronteras y adecuación coyuntural a las necesidades del mercado de...
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