Inmigración, fronteras y asilo en la Conclusiones del Consejo Europeo de Salónica

Inmigración, fronteras y asilo en las Conclusiones del Consejo Europeo de Salónica

LUIS ENRIQUE DE LA VILLA GIL ^*

LOS TEMAS

Celebrado el Consejo Europeo de Jefes de Estado y de Gobierno, durante los días 19 y 20 de junio de 2003, en la ciudad griega de Salónica –la antigua Tesalónica desde donde dictó San Pablo dos de sus famosas epístolas– se abordaron en él trascendentales cuestiones para el futuro de la Unión Europea, a partir de la presentación de un avanzado, aunque inacabado, proyecto de Tratado Constitucional por el Presidente de la Convención, el francés Valery Giscard d’Estaing. Obligado es recordar, como antecedente inolvidable, que se adoptaron las medidas imprescindibles para la finalización del Tratado, de modo que pudiera quedar listo para su firma algo antes o algo después de las elecciones al Parlamento Europeo del mes de junio de 2004.

Muy relacionado con la aprobación del Tratado, el Consejo dedicó mucha atención a la ampliación de la Unión, de modo que los diez países candidatos al ingreso (Malta, Chipre, Eslovenia, Hungría, Estonia, Letonia, Lituania, Eslovaquia, Polonia y República Checa) pudieran cumplir el calendario previsto e incorporarse efectivamente en el mes de mayo de 2004, como así efectivamente ocurrió después. Marcando de modo definitivo el objetivo de ampliar nuevamente la Unión en 2007 con la incorporación entonces de Bulgaria y Rumania, se acogió asimismo con satisfacción el compromiso del Gobierno turco de llevar adelante el proceso de reforma, en particular los trabajos legislativos pendientes. Finalmente, el Consejo reiteró su determinación de apoyar de modo pleno y efectivo la perspectiva europea sobre los países de los Balcanes occidentales, a fin de que en un futuro no muy lejano puedan formar también parte de la Unión, destacando entre todas las demás la candidatura de Croacia puesto que, a juicio de no pocos observadores, aquella podría ganar la carrera a la propia candidatura turca.

En otro orden de cosas, el Consejo destacó las prioridades políticas fundamentales subyacentes a las orientaciones generales de las políticas económicas y a las directrices para el empleo revisadas, tales la creación de las mejores condiciones económicas para fomentar el crecimiento mediante la materialización de un marco macroeconómico orientado a la estabilidad que pueda proporcionar una plataforma para el incremento de la demanda interior y la creación de empleo, así como mediante la persecución de una mayor competitividad y un mayor dinamismo en la inversión; las reformas para crear más y mejores puestos de trabajo, aumentar la eficacia de los mercados laborales, incrementar el equilibrio entre flexibilidad y seguridad, facilitar la movilidad laboral y mejorar la productividad; el refuerzo, en fin, de las finanzas públicas, mediante una reducción de los coeficientes de deuda, con reforma de los sistemas de pensiones y de atención sanitaria evitando que las generaciones futuras hereden una carga inasumible.

A los anteriores vendría a unirse todo el esfuerzo destinado a establecer sobre firmes y claros pilares las relaciones exteriores de la Unión, elaborándose dos importantes informes relativos a la acción exterior de la Unión Europea en la lucha contra el terrorismo, PESC y PESD incluidas (Anexo I) y a la no proliferación de las armas de destrucción masiva (Anexo II).

2. Sin embargo, en este breve comentario se quiere insistir únicamente en uno de los asuntos que, con mayor inquietud, fueron discutidos en Salónica por los Jefes de Estado y de Gobierno de los quince, concretamente el relativo a la inmigración, a las fronteras y al asilo.

INMIGRACIÓN

La importancia de la mano de obra inmigrante en la UE no puede desconocerse. Los hombres y mujeres de países no comunitarios representaban en torno al 4% de unos y de otros que vivían en la Unión en el año 2000. Se prevé que con la ampliación de la UE con diez Estados Miembros más, parte de la inmigración se convertirá en movilidad interna. Experiencias recientes y, sobre todo, los recientes cálculos indican que la migración inicial de los nuevos Estados Miembros hacia los quince anteriores puede significar unas 350.000 personas/año, aunque se prevé una disminución progresiva, de modo que hacia el 2030 la población total de no nacionales en EU-15 se estabilizará en aproximadamente 3’5 millones de personas. También es previsible que aumenten la intensidad y la dinámica de la contribución de las migraciones al cambio de población en UE-25, dado que los Estados Miembros nuevos y existentes comparten tendencias demográficas similares.

La celebración del Consejo Europeo de Salónica estuvo precedido por la difusión de una Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico Social Europeo y al Comité de las Regiones [Bruselas 3-6-2003, COM (2003) 336 final], que es un importantísimo documento sobre la inmigración, la integración y el empleo. Contiene, ante todo, enérgicas y detalladas propuestas para apoyar el fenómeno social de la integración de ciudadanos de terceros países en la UE, siendo así que cumple a la vez el compromiso asumido en el informe de la primavera de 2003 a efectos de revisar el papel de las políticas de inmigración, integración y empleo y poder dar cumplimiento a los objetivos de Lisboa (23/24 marzo 02). Principal aportación de la Comunicación de referencia es la de afirmar que la capacidad de la UE para gestionar y garantizar la integración de los inmigrantes ha de influir considerablemente en su capacidad general para controlar la transformación económica y reforzar la cohesión social a corto y largo plazo. Aunque las consecuencias económicas del cambio sociodemográfico sólo se notarán plenamente con el paso del tiempo, es necesario aplicar desde ahora un planteamiento orientado al futuro sobre la inmigración para prepararse a afrontar los retos de mañana. Porque cada vez es más de predecir que las ventajas económicas y sociales de la inmigración sólo podrán aprovecharse si se alcanza un mayor grado de integración de los inmigrantes, lo que lleva a concluir que es indispensable que la UE afronte el reto de la integración de manera global. A tal finalidad, la Comisión se compromete a vigilar el desarrollo del concepto de «ciudadanía cívica» como nuevo concepto de integración. De otro lado, conforme al principio de inclusión de la integración de los inmigrantes en las diferentes políticas, muchas de las propuestas elaboradas deben apoyarse en el marco de las políticas y programas existentes a nivel de la UE, en particular la estrategia europea de empleo, el proceso de inclusión social y los programas de acción comunitarios paran combatir la exclusión social y la discriminación. El concepto de «ciudadanía cívica» fue introducido por la Comisión en una Comunicación de finales de 2000 [Bruselas noviembre 2000, COM (2000), 757], definido como un conjunto de derechos y obligaciones básicos que los inmigrantes adquieren progresivamente en un período de varios años, de tal manera que reciban el mismo trato que los ciudadanos de su Estado de acogida, aunque no hayan obtenido la nacionalidad del mismo. Ya la Carta de los Derechos Fundamentales establece un marco básico de «ciudadanía cívica», lo que ha de unirse a los derechos que se aplican debido a su carácter universal y a otros derivados de los derechos de los ciudadanos de la Unión, como son los derechos de libertad de circulación y de residencia, el derecho de trabajar, el derecho de establecerse o de prestar servicios, el derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales, el derecho a la protección diplomática y consular, el derecho de petición, el derecho de acceso a los documentos y a la no discriminación sobre la base de la nacionalidad. Por ello, el Derecho Comunitario ya confiere (arts. 194, 195 y 225 del Tratado CE) o atribuirá próximamente muchos de estos derechos a cualquier persona que resida en el territorio de la Unión. De tal modo que permitir a los inmigrantes la adquisición de la «ciudadanía cívica», pasados varios años, ayudaría a muchos de ellos a integrarse adecuadamente en la sociedad y, desde luego, constituiría un primer paso en el proceso de obtención de la nacionalidad del Estado Miembro correspondiente.

Convendría anotar, con todo, que la Comunicación citada tuvo como precedentes más directos otras publicadas por la Comisión en 2002 destinadas al Consejo y al Parlamento Europeo en las que procuraba traducir las conclusiones de Tampere en acciones concretas [Bruselas 22-11-2000, COM (2000)] y profundizar sobre los complejos asuntos de los flujos migratorios y relaciones entre la UE y los países de origen [Bruselas 3-12-2002, COM (2000) 703]. A lo que habría que añadir asimismo algunos informes relevantes, sobre todo los salidos de las Conferencias relativas a una buena integración en el mercado laboral (celebrada en Copenhague en el mes de julio de 2002) y a la gestión de la inmigración en beneficio de Europa (celebrada en Atenas en el mes de mayo de 2003).

Por cierto que en el seno de la UE la integración se concibe como un proceso continuo y bidireccional basado en derechos mutuos y obligaciones correspondientes de los ciudadanos de terceros países en situación legal y de la sociedad de acogida que permite la plena participación de los inmigrantes. La Comisión ha insistido reiteradamente en que ello significa, por un lado, que la sociedad de acogida tiene la responsabilidad de garantizar los derechos formales de los inmigrantes, de tal manera que estas personas tengan la posibilidad de participar en la vida económica, social, cultural y civil; y, por otro lado, significa que los inmigrantes deban respetar las normas y los valores fundamentales de la sociedad de acogida y participar activamente en el proceso de integración, sin tener que renunciar por ello a su propia identidad. Pero fácil es advertir, por los últimos acontecimientos ocurridos en diversos Estados Miembros, y más que en ninguno en España, que ese equilibrio entre la propia identidad y la ajena constituye un equilibrio de difícilísimo éxito, en torno al cual se agrupan los mayores esfuerzos ideológicos y políticos con suerte, hasta ahora, muy azarosa. Por otro lado, la integración ha de respetar las peculiaridades, junto a los inmigrantes adultos por motivos laborales, de los grupos de mujeres, niños y ancianos, así como la diversidad jurídica, política, económica, social y cultural de los Estados Miembros.

Ciertamente, ni la política ni los esfuerzos de los quince han sido los mismos a la hora de la celebración del Consejo Europeo de Salónica. Los Estados más madrugadores en el estreno de aquellos fueron Finlandia, Dinamarca y Holanda, seguidos de Austria y Ale- mania. En España se ha venido aplicando un Programa Global de Inmigración previsto para el cuatrienio 2001-2004, en el que se definen ámbitos clave para mejorar la integración, que agrupa la garantía para los inmigrantes del pleno ejercicio de sus derechos (atención médica, acceso al sistema escolar, reunificación familiar y libertad religiosa), el acceso a la ciudadanía, el acceso al mercado de trabajo, las medidas de alojamiento temporal, la mejora de la estructura nacional para hacer frente a los problemas de la integración (establecimiento de mecanismos para incrementar el diálogo entre entes públicos nacionales, autonómicos, locales, ONG’s y sociedad civil) y lucha contra el racismo y la xenofobia. Sin desconocer que junto a los esfuerzos nacionales, distintas Comunidades Autónomas aplican asimismo programas de inmigración que incluyen medidas dirigidas a la integración de emigrantes, de modo que todas las ciudades españolas importantes cuentan con programas de integración. En cuanto a la entrada en el mercado de trabajo, existen programas centrados en el aprovechamiento de las posibilidades de empleo particularmente adecuadas para los inmigrantes, organizándose desplazamientos geográficos para satisfacer las ofertas de trabajo sin cubrir. Hay que añadir que, aproximadamente, entre un tercio y un cuarto de los representantes en los órganos consultivos en funcionamiento son inmigrantes.

Conocidos los documentos y datos de la realidad social que han quedado brevemente expuestos, así como los muchos más amplios relativos al conjunto de los quince, retoma el Consejo Europeo de Salónica las conclusiones de los anteriores Consejos Europeos de Tampere (15/16 octubre 99), Lisboa (23-24 marzo 00) y de Sevilla (21/22 junio 02) a favor del desarrollo de una política de asilo y migración común para la Unión Europea que incluya todo lo relacionado con la inmigración ilegal, las fronteras exteriores, la repatriación de los inmigrantes ilegales y la cooperación con terceros países. Hay que recordar que tras la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, en mayo de 1999, la reunión de Tampere fue un momento decisivo acerca del compromiso de la UE de trabajar de modo conjunto en los ámbitos de Justicia y de Interior, respecto de la inmigración y el asilo particularmente. Habría que recordar que en las conclusiones alcanzadas por el Consejo de Tampere se reafirmó la determinación de aprovechar plenamente todas las posibilidades ofrecidas por el Tratado mismo, acogiéndose directrices generales sobre las que habría que desarrollar cuatro elementos a tal propósito, a saber, la colaboración con los países de origen, el sistema europeo de asilo común, el trato justo a los nacionales de terceros países y la gestión de los flujos migratorios. En Lisboa la UE se fijó como objetivo convertirse, en la siguiente década, en la economía basada en el conocimiento más competitivo y dinámico del mundo, capaz de crecer económicamente de mane- ra sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social.

Aunque naturalmente la aplicación de la política común respecto a la repatriación de los residentes ilegales es competencia de los Estados Miembros, se estima que un resultado eficaz solo puede conseguirse mediante la intensificación de la cooperación existente y el establecimiento de mecanismos ad hoc, incluido un componente financiero.

El diálogo y la acción de la UE con terceros países en el ámbito de las migraciones debería formar parte de un planteamiento global integrado, general y equilibrado, con diferenciaciones en función de la situación del momento en las diferentes regiones y en cada país asociado de que se trate. El Consejo

Europeo de Salónica reconoce la importancia de establecer un mecanismo de evaluación para el seguimiento de las relaciones con terceros países que no cooperan con la UE en la lucha contra la inmigración ilegal, considerando que tienen particular importancia los siete aspectos siguientes, respecto de los cuales es de la máxima significación la información que suministre la red de funcionarios de enlace de inmigración, y la obtenida por medio de una cooperación consular intensificada y más eficiente entre los Estados Miembros en terceros países. En concreto, los aspectos de referencia son los siguientes :

1. ) La participación en los instrumentos internacionales pertinentes, por ejemplo las Convenciones sobre Derechos Humanos y la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 sobre el estatuto de los refugiados, modificada por el Protocolo de Nueva York de 31 de enero de 1967.

2. ) La cooperación de terceros países en la readmisión/repatriación de sus nacionales y de nacionales de terceros países.

3. ) Los esfuerzos realizados en el control de las fronteras y la interceptación de inmigrantes ilegales.

4. ) La lucha contra la trata de seres humanos, incluida la adopción de medidas legislativas y de otro tipo.

5. ) La cooperación en la política de visa- dos y la posible adaptación de sus regímenes de visado.

6. ) La creación de regímenes de asilo, con referencia específica al acceso a una protección efectiva.

7. ) Los esfuerzos realizados en cuanto a la redocumentación de los nacionales.

Todo ello requiere, como se viene diciendo, una provisión considerable de recursos económicos –estimada inicialmente en 140 millones de euros– a cuyo efecto muestra el Consejo Europeo de Salónica su disposición a que las perspectivas financieras después de 2006 reflejen esta prioridad política de la UE. Entretanto, se invita a la Comisión a que, dentro del respeto a los principios reguladores del presupuesto, examine la viabilidad de consignar los fondos precisos para afrontar ya en el trienio 2004-2006 las necesidades estructurales más urgentes en este ámbito, afrontando una definición más amplia de la «solidaridad» que incluye, por ejemplo, el apoyo comunitario a la gestión de las fronteras exteriores, la aplicación del Programa de acción sobre la repatriación y el desarrollo del Sistema de Información de Visados (VIS).

El Consejo recomienda a la Comisión la presentación de un Informe anual sobre migración e integración en Europa para ordenar a escala de la Unión Europea los datos sobre migración y las prácticas y políticas de inmigración e integración. Dicho Informe, que deberá incluir un análisis preciso y objetivo de los temas mencionados, ayudará a desarrollar y fomentar iniciativas políticas para una gestión más eficaz de la migración en Europa. Por lo demás, y teniendo en cuenta la importancia de observar y analizar el fomento de la migración multidimensional, el Consejo Europeo de Salónica acoge satisfactoriamente la creación de una Red Europea de Migración, estudiando la posibilidad de implantar en el futuro una estructura permanente.

FRONTERAS

Es inequívoco el acuerdo de todos los Estados Miembros de la UE para establecer una gestión más eficaz de las fronteras exteriores, a cuyo efecto es imprescindible tomar en cuenta los resultados de los proyectos pilotos, los análisis de riesgo, la formación del personal de fronteras y, en particular, el control en las fronteras marítimas. Se invita consiguientemente a la Comisión a estudiar la necesidad de crear nuevos organismos institucionales, incluida la creación de una estructura operativa comunitaria, para mejorar sensiblemente la cooperación en la gestión de las fronteras exteriores.; y sobre todo, se pide a la Comisión que, a la mayor brevedad que le sea posible, le presente propuestas sobre la refundición del Manual Común, con el sellado de los documentos de viaje de los nacionales de terceros países.

En cuanto al VIS, el Consejo Europeo de Salónica considera necesario que tras el estudio de viabilidad de la Comisión sobre el VIS se definan lo antes posible unas directrices que se ajusten a las opciones preferidas, en relación con la planificación del desarrollo del sistema, la base jurídica adecuada que permita su establecimiento y el compromiso de los medios financieros necesarios. En este marco, se entiende necesario un planteamiento coherente en materia de identificadores biométricos o datos biométricos, a fin de dar soluciones armonizadas en materia de documentos para los nacionales de terceros países, pasaportes de los ciudadanos de la UE y sistemas de información VIS y Schengen II (SIS II). Como principal conclusión operativa, el Consejo pide ahora a la Comisión que prepare las propuestas oportunas, comenzando por los visados y respetando plenamente el calendario previsto para la instauración del SIS II.

ASILO

La Comisión ha venido entendiendo en sus trabajos previos que los refugiados son personas que no han decidido abandonar sus países de origen y emigrar por motivos económicos sino políticos, por lo que necesitan ayudas adicionales para integrarse y poder participar lo antes posible en las actividades principales, máxime si se trata de personas de especial vulnerabilidad como los niños, los ancianos, las víctimas de la violencia social o de la tortura y, en general, aquellos traumatizados por las persecuciones y huidas. Objetivo clave es el de lograr que todas estas personas asuman la responsabilidad de sus vidas por el fomento de su autocapacitación y autosuficiencia viable. Sin ignorar que, en general, los refugiados son personas con un elevado nivel de estudios y cualificaciones, lo que en teoría puede favorecer el proceso de integración.

El Consejo Europeo de Salónica ha reiterado su decisión de establecer un sistema europeo común de asilo, tal como se decidió en Tampere y se aclaró en Sevilla. Los trabajos en marcha deberán finalizar en la aprobación de una Directiva del Consejo por la que se establezcan normas mínimas sobre los requisitos y el estatuto al que pueden optar ciudadanos de terceros países y de personas apátridas para ser refugiados o beneficiarios de otros tipos de protección internacional, así como una propuesta de Directiva del Consejo sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados Miembros para conceder o retirar el estatuto de refugiado. Se trataría, pues, de completar la norma- tiva contenida en la Directiva del Consejo 2003/9/CE, de 27 de enero (DOL 31 de 6 de febrero de 2003) por la que se aprobaron normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados Miembros, en la línea abierta por la propuesta de la Directiva del Consejo [COM (2001) 510] por la que se establecen normas mínimas sobre los requisitos y el estatuto al que pueden optar ciudadanos de terceros países y personas apátridas para ser refugiados o beneficiarios de otros tipos de protección internacional, incluyendo un capítulo específico regulador del contenido de la protección internacional. Importante fue la creación del Fondo Europeo para los Refugiados (FER) –con base en la letra b) del apartado 2 del art. 63 del Tratado CE, mediante la Decisión del Consejo de 28 de septiembre de 2000– cuyo objetivo es el de apoyar la acción de los Estados Miembros destinada a promover la integración social y económica de aquellos en tanto contribuya a la realización de la cohesión económica y social. En todo caso, la política de integración de la UE no se queda en los inmigrantes por motivos laborales, ni en sus familiares de acuerdo con las normas de reagrupación por motivo de tales vínculos, sino que debe extenderse a los refugiados, incluidos los «reasentados» y las personas que disfrutan de protección subsidiaria o temporal, aunque se trata de medidas lógicamente variables en función de las necesidades específicas y la duración de la estancia. De ahí que se afirme a veces que los refugiados necesitan no tanto medidas de integración cuanto políticas destinadas a introducirles en el país de asilo, desde luego bajo ciertas condiciones.

El Consejo Europeo de Salónica ha expresado firmemente la voluntad de estrenar en la UE un sistema de asilo más eficaz que lleve a reconocer rápidamente a todas las personas necesitadas de protección, en el contexto de movimientos migratorios más vastos, y de desarrollar programas de la UE más apropiados, para lo cual deben los Estados Miembros aplicar programas adaptados a las necesidades de los refugiados para facilitar su integración en la sociedad. Vuelve, también en este punto el Consejo a invitar a la Comisión a que proceda a valorar todos los parámetros que procuren una entrada más ordenada y razonable en la UE de las personas que requieren protección internacional, estudiando los modos y las formas de incrementar la capacidad de protección de las regiones de origen, todo ello con el encargo de presentar al Consejo de Jefes de Estado y de Gobierno, antes de junio de 2004, un Informe global que contenga las medidas que hayan de adoptarse, sin olvidar sus siempre difíciles repercusiones jurídicas. Como parte de este proceso, el Consejo Europeo de Salónica tiene en consideración el hecho de que varios Estados Miembros han manifestado su intención de explorar, en colaboración con el ACNUR, algunas vías para la mejor protección de los refugiados en su región de origen.

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* Catedrático Director del Área de Derecho del Trabajo y Seguridad Social en la Universidad Autónoma de Madrid. Abogado.