Iniciativas de derecho internacional contra el crimen organizado
| Autor | Isabel Sánchez García de Paz |
| Cargo del Autor | Profesora titular de Derecho Penal; Universidad de Valladolid |
1. Las Actividades contra el crimen organizado de Naciones Unidas
Se encauzan inicialmente a través de la Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal 1 y en la actualidad a través del Centro para la prevención internacional del crimen (Centre for International Crime Prevencion (CICP)) dependiente de la Oficina para el control de drogas y prevención del Crimen (United Nations Office for Drug Control and Crime Prevntion, ODCCP), con sede en Viena y responsable del Global Programme against Transnational Organized Crime.
Los trabajos de Naciones Unidas dirigidos al reforzamiento de la cooperación internacional contra el crimen organizado se remontan al año 1975, esto es, hace más de 25 años. En efecto, en el 5.º Congreso de Naciones Unidas sobre la Prevención del Crimen y el Tratamiento de los Delincuentes, que tuvo lugar en Ginebra del 1-12-1975, comenzó el debate en este organismo sobre el crimen organizado, que continúa en congresos posteriores 2. Un punto de inflexión decisivo experimenta la actividad de Naciones Unidas contra el crimen organizado con la Conferencia Mundial Interministerial sobre el Crimen Organizado Transnacional, celebrada en Nápoles en noviembre de 1994. A ella asistieron 142 Estados que adoptaron por unanimidad la Declaración Política de Nápoles y el Plan de Acción Mundial contra la Delincuencia Transnacional Organizada (E/CONF 88/L4), aprobados por la Asamblea General mediante Resolución 49/159 de 23-12-1994 (A/49/748, anexo). Las Naciones Unidas reconocen que el incremento de la sofisticación y globalización del crimen organizado convierten a la cooperación internacional en un elemento crucial para combatir este fenómeno. Por esta razón a partir de 1998 comenzó a elaborar una Convención internacional relativa al crimen organizado mediante un Comité especial para la elaboración de una Convención ad hoc 3.
El resultado es la «Convención de Naciones Unidas contra la criminalidad transnacional organizada»(Convention against Transnational Organized Crime, Documento A/55/382, Resolución de la Asamblea General de 15-11-2000, abierta a la firma de los Estados el 12-12-2000, en Palermo, y desde entonces en vigor) (conocida como Convención de Palermo), firmada en ese momento por 124 Estados entre los que se encuentra España, que ha suscrito igualmente sus tres Protocolos (Protocolo para la prevención, supresión y punición del tráfico de personas, especialmente de mujeres y niños; Protocolo contra el contrabando de emigrantes por tierra, mar y aire; Protocolo contra la fabricación y tráfico ilícito de armas de fuego, sus partes y componentes y de municiones) 4. También ha sido firmada en 2000 y aprobada en 2004 por la Comunidad Europea (mediante Decisión del Consejo de 29-4-2004) 5.
El objeto de la misma es promover la cooperación para prevenir y combatir más eficazmente la delincuencia organizada transnacional (art. 1) mediante la adopción por parte de los Estados de diferentes medidas legislativas y administrativas a las que después me referiré (cfr. infra Parte III). Tuvimos ya, por otra parte, ocasión de examinar la definición de «grupo criminal organizado» que en él se da (cfr. supra Parte I, 1.3.1).
Previamente a este instrumento general contra el crimen organizado las Naciones Unidas se han preocupado por sectores concretos del mismo particularmente lacerantes promoviendo la elaboración de acuerdos internacionales para combatirlo. Particularmente activa se ha mostrado en el campo del tráfico de drogas y actividades relacionadas, como el blanqueo de capitales de esa procedencia, tal y como se analiza al estudiar cada delito en particular (cfr. infra Parte III, 1.2).
2. La Lucha contra el crimen organizado en la Unión Europea
a) El segundo espacio internacional donde encontramos importantes iniciativas conjuntas en materia de crimen organizado es la Unión Europea (UE). La delincuencia organizada internacional plantea problemas de particular calado en este espacio regional del que nuestro país forma parte. Y ello por diferentes razones:
a.1 En primer término, porque la Unión Europea comporta la creación de un espacio económico sin fronteras nacionales, donde impera la libre circulación de no sólo bienes y servicios sino también de personas, al integrar el Tratado de Amsterdam el Acervo Schengen por el que desaparecen los controles fronterizos en la mayoría de los países miembros, con los matices que después examinaremos 6. Es evidente que en esta región del mundo, la vigencia de los principios de libre movimiento de personas y de capitales despliega efectos beneficiosos no sólo respecto de los ciudadanos normales, sino también respecto de los criminales organizados, quienes hacen uso de ellos con el objetivo de maximizar sus beneficios y disminuir el riesgo de ser descubiertos.
a.2 En segundo lugar, por la entrada en escena de grupos mafiosos procedentes de los países de la Europa del este a partir de la caída de los regímenes comunistas en los primeros años de la década de los 90 del siglo XX. Estos han florecido extraordinariamente al calor de la inestabilidad y falta de control que caracteriza el periodo de transición política y económica hacia la democracia y la economía de mercado (en particular aprovechando los procesos de privatización y la liberalización del comercio exterior) en la mayoría de estos Estados.
La preocupación por el control de la criminalidad que fluye de esos países, la mayoría miembros de la Unión Europea desde mayo de 2004, hacia el interior del espacio comunitario llevó a la firma de programas de cooperación con los mismos países cuando eran aún meros candidatos al ingreso en la UE. El 28-5-1998 se firmó un Pacto de preadhesión para la lucha contre el crimen organizado entre los Estados miembros de la UE y los entonces países candidatos de la Europa central y oriental 7.
a.3 Finalmente, hay países europeos que no cumplen las exigencias de diferentes instrumentos internacionales para impedir o perseguir el blanqueo de capitales. Hablamos tanto de países de la Europa Occidental (Suiza, Liechteschtein, Malta, Andorra, Mónaco etc.) como de la Europa del Este; incluso de algunos países -o territorios pertenecientes a ellos- de la Unión Europea (como Luxemburgo, Austria, Islas del Canal, Gibraltar -pertenecientes estos dos últimos a Gran Bretaña- etc.)
b) La lucha contra el crimen organizado aparece como uno de los objetivos de la Unión Europea, según se manifiesta incluso en sus Tratados Constitutivos 8:
b.1 El germen de la atención a los problemas que suscita el crimen organizado en las Comunidades Europeas lo encontramos en la labor del «Grupo de Trevi» (integrado por los ministros de exteriores y justicia de los Estados miembros), creado por el Consejo Europeo el 12. 2. 1985 en Roma, inicialmente para encauzar la cooperación en materia de terrorismo (TREVI = Terrorismo, Radicalismo, Extremismo, Violencia Internacional) y después la relativa a otras formas de crimen organizado como el tráfico de drogas y el blanqueo.
De un modo formal la armonización de las políticas criminales europeas encuentra una vía de expresión en el TRATADO DE LA UNIÓN EUROPEA de 7. 2. 1992, conocido con el nombre de «Tratado de Maastrich», que crea la actual Unión Europea (T.U.E.) 9. En él se enriquece la construcción europea añadiendo un nuevo objetivo, la cooperación en materia de Justicia y Asuntos e Interior (conocida como cooperación JAI o Tercer Pilar de la UE), en los denominados artículos K (K-K. 11) que forman el Título VI («Disposiciones relativas a la cooperación en los ámbitos de justicia y de los asuntos de interior») 10.
El primer objetivo de la Comunidad Europea fue crear un gran mercado económico europeo, en el que circulasen libremente, sin fronteras interiores, mercancías, capitales y servicios. A estas tres se añadía una cuarta libertad, la de circulación de personas, pero ésta plantea importantes problemas consigo, como son los de seguridad interior de cada Estado. Es así como surge la necesidad de armonización de las políticas de justicia e interior de los países de la UE. Además existen determinados tipos de delincuencia respecto de los que no es posible luchar aisladamente por su complejidad y proyección transnacional, como la practicada por las organizaciones criminales. La política comunitaria relativa al Tercer Pilar incluye así la necesidad de dar una respuesta común al crimen organizado, dada su capacidad de amenazar seriamente esos objetivos.
La UE declara ahora como de interés común varias cuestiones de política de justicia e interior (art. K.1) como, entre otras, la «cooperación judicial en materia penal» (art. K.1.7) y la «cooperación policial para la prevención y lucha contra el terrorismo, el tráfico ilícito de drogas y otras formas graves de delincuencia internacional» (art. K.1.9) -además de la política de asilo, la cooperación aduanera, la política de inmigración, etc-. Las iniciativas de la UE en estos ámbitos se canalizarán a través de la adopción de «posiciones comunes» o de «acciones comunes» por parte del Consejo -nuevos instrumentos jurídicos-, órgano competente en la materia, y la celebración de Convenios cuya firma se recomiende a los Estados miembros (art. K.3.2) 11.
b.2 Pero es en el TRATADO DE AMSTERDAM, por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos, firmado en Amsterdam el 2-10-1997 12, ratificado por España por L.O. 9/1998, de 16.12 13, y en vigor desde el 1-5-1999 donde encontramos ya una referencia expresa a la lucha del crimen organizado como uno de los objetivos prioritarios de la UE en materia de justicia y asuntos de interior (JAI), uno de los apartados que experimenta mayor impulso.
La configuración de la UE como un «espacio de libertad, seguridad y justicia» en el que se garantice, entre otras cosas, «la prevención y la lucha contra la delincuencia», aparece proclamado como uno de los objetivos de la Unión en el art. 2...
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