Situación actual del desarrollo de la iniciativa de reconocimiento del derecho de sufragio a los extranjeros en las elecciones municipales en España

AutorFélix Vacas Fernández
Páginas65-80

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Si bien es cierto que con anterioridad al inicio del actual proceso de ampliación del reconocimiento del derecho de voto a extranjeros, como hemos visto, ya existían las bases jurídicas internas -constitucionales y legislativas- para dicho reconocimiento, y que, más allá de lo ya referido a la ciudadanía europea, ya se había utilizado dicha posibilidad en algún caso -ya de forma iniciática ya completa-, como vamos a ver; no es menos cierto que el grueso de las iniciativas, y por consiguiente, la verdadera voluntad de ampliación de dicho reconocimiento -más allá, repito, del proceso de construcción europea en lo que a los derechos de ciudadanía se refiere, que sigue una lógica distinta-, se ha producido en el marco del actual proceso, a lo largo, por consiguiente, de estos últimos años.

Pues bien, dado que, como hemos visto, la inclusión del principio de reciprocidad en el artículo 13.2 de la Constitución española como condición de reconocimiento del derecho de sufragio a extranjeros en las elecciones municipales aboca a la conclusión de tratados con terceros Estados -normalmente de carácter bilateral, la excepción es, precisamente, el Tratado de Maastrich-, la primera parte del presente Capítulo se va a dedicar a analizar las características esenciales de dichos tratados, tomando como punto de partida los adoptados previamente al inicio del presente proceso y dando cuenta de los adoptados en los últimos años, con las novedades introducidas.

En segundo lugar, expondremos las reformas legislativas realizadas para poner en marcha el proceso en el interior del Estado. Si bien, partiendo de la base, ya expuesta en la Primera Parte, de que las bases jurídicas ya estaban esencialmente establecidas -en relación a los ciudadanos europeos, sí, pero no sólo, como vamos a ver inmediatamente-, por lo que dichas modificaciones

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son menores y, además, no imprescindibles, aunque sí oportunas y adecuadas, ante la nueva situación que se pretende crear en la materia.

1. La negociación por parte de España de Tratados Bilaterales en la materia

Como ya hemos adelantado, lo realizado en los últimos años en el plano convencional internacional con el fin de alcanzar el objetivo político propuesto y que da origen al actual proceso no surge de la nada, sino que parte de una situación en la que ya había una cierta, bien es verdad que escasa, práctica. Por ello, en lo que sigue analizaremos, en primer lugar, los tratados bilaterales adoptados por España en la materia con anterioridad al inicio del presente proceso, para, posteriormente, centrarnos en exponer las aportaciones cuantitativas y cualitativas de los nuevos tratados adoptados.

1.1. Los tratados bilaterales en la materia adoptados por España con anterioridad a 2008

Con anterioridad a la apertura del actual proceso, y más allá de los ciudadanos europeos -según el concepto establecido en el TUE como nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea-, el desarrollo previsto vía tratados en el artículo 13.2 de la Constitución sólo se ha completado en un caso -Noruega75- y se había iniciado, pero, en principio, no completado, en otros cinco -Argentina, Venezuela, Chile, Uruguay y Colombia-.

En el primer caso, existe un Canje de Cartas, constitutivo de un Acuerdo entre España y Noruega, de 6 de febrero de 1990, sobre el reconocimiento del derecho a votar en elecciones municipales a los nacionales noruegos en España y a los españoles en Noruega, que contiene un anexo con las Condiciones para el ejercicio del derecho a voto en las elecciones municipales españolas por parte de los ciudadanos noruegos76 . Se trata, en efecto, del primer tratado internacional bilateral todavía vigente adoptado por España en el que se reconoce y regulan las condiciones de ejercicio del derecho de sufragio activo a nacionales de un Estado no miembro de la Unión Europea.

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Desde una perspectiva formal estamos ante un tratado bilateral, que además, posee un doble contenido: de un lado, reconoce el derecho de sufragio activo en las elecciones locales de España a los ciudadanos noruegos -seguidamente nos referiremos al voto de los españoles en Noruega- y, de otro, establece, en el anexo, las condiciones de su ejercicio. Dichas condiciones, sencillas y las mínimas imprescindibles, son las siguientes:

"1. Los ciudadanos noruegos sólo podrán ejercer el derecho de sufragio activo en las elecciones municipales.

  1. Deberán estar en posesión del correspondiente permiso de residencia en España.

  2. Deberán haber residido en España, legal e ininterrumpidamente, más de tres años.

  3. Deberán estar domiciliados en el municipio en el que les corresponda votar y figurar inscritos en su Padrón Municipal.

  4. La inscripción en las listas electorales de extranjeros residentes en España, requisito indispensable para poder ejercer el derecho de sufragio, se hará siempre a instancias de parte. Esta instancia se presentará en el Ayuntamiento, en cuyo Padrón Municipal figurase inscrito. El plazo de presentación se fijará para cada elección.

  5. Las listas electorales de ciudadanos noruegos residentes en España se elaborarán únicamente con ocasión de tales elecciones"77.

Nótese que, en relación al derecho reconocido, se limita únicamente al derecho de sufragio activo en las elecciones municipales -por lo demás, único posible en 1990 de acuerdo con el artículo 13.2 de la Constitución española puesto que, como sabemos, la reforma de dicho artículo que amplía el derecho de sufragio en las elecciones municipales al "pasivo" se llevó a cabo en 1992. Por otra parte, y en relación a los requisitos exigidos para su reconocimiento, se encuentra el de ser residente y haberlo sido "legal e ininterrumpidamente, más de tres años". Finalmente, y en cuanto a las condiciones de ejercicio del derecho -no ya de reconocimiento de la titularidad del mismo- se refiere, se exige la inscripción en el Padrón Municipal donde resida y en las "listas electorales de extranjeros residentes en España", que debe realizarse a instancia de parte.

Por otro lado, y desde la perspectiva constitucional española, se trata de un tratado al que España otorgó el consentimiento en obligarse de acuerdo con el artículo 94.1; esto es, "previa autorización de las Cortes Generales" para el otorgamiento del mismo. Cuestión a la que se hace implícita referencia en el tratado con la cláusula tipo siguiente: "Este Acuerdo entrará en vigor el primer día del mes siguiente a aquel en que las Partes se hayan informado recíprocamente,

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por vía diplomática, del cumplimiento de los requisitos constitucionales para la entrada en vigor del mismo"78. Y es que resulta evidente que nos encontramos ante el supuesto c) del artículo indicado: "tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título I"79; siendo como es que el derecho de sufragio viene recogido en el artículo 23, situado en el Título I de la Constitución española.

Finalmente, pero no por ello menos interesante, en este caso concreto se trata, curiosamente, de la aplicación del principio de reciprocidad a posteriori y por parte de España a solicitud de Noruega, donde "de acuerdo con la legislación noruega en vigor, los ciudadanos españoles tienen derecho a voto en las elecciones municipales"; por lo que, "y en aplicación del principio de reciprocidad, el gobierno noruego solicita que, de acuerdo con la legislación vigente en España y en las condiciones recogidas anejas a este Acuerdo, los ciudadanos noruegos tengan el derecho de voto en las elecciones municipales españolas"80. Interesante porque es precisamente el caso contrario al del proceso abierto a partir de 2008 -con los antecedentes que vamos a referir inmediatamente-, en el que es España el que está solicitando a otros Estados, y en aplicación del principio de reciprocidad que le exige la Constitución, que reconozca el derecho de sufragio a los españoles que residan en sus países, para poder hacer lo propio en España con los suyos, como es su deseo.

Esto es, no se trata en el caso de España y en relación al proceso actual que estamos analizando, de intentar favorecer a sus nacionales residentes en otros países entrando en negociación con dichos Estados para que se les reconozca el derecho de sufragio -como sí era el caso que acabamos de analizar de Noruega-; sino que el proceso se abre, como hemos visto, con el objetivo de reconocer en España el derecho de sufragio en las elecciones municipales a los extranjeros aquí residentes, pero como el artículo 13.2 de la Constitución española supedita dicho reconocimiento al principio de reciprocidad, España, para alcanzar el objetivo propuesto, se ve abocada a negociar tratados bilaterales con otros Estados para que éstos reconozcan a los españoles en ellos residentes también dicho derecho. Pero, repito, no por los nacionales españoles, como prueba que nunca hasta ahora se hiciese.

Supuesto de hecho interesante también -volviendo de nuevo al análisis estrictamente jurídico de la cuestión- porque viene a responder, creo, a la duda que se plantea sobre el sentido de la expresión "o ley" del artículo 13.2 de la Constitución española. Y es que, en el supuesto que los ciudadanos españoles residentes en uno

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o varios Estados extranjeros tengan reconocido, por sus respectivos ordenamientos jurídicos, el derecho de sufragio en las elecciones municipales -como hemos visto es el caso de Noruega-, la condición exigida por el artículo 13.2 para reconocer a sus nacionales ese mismo derecho en España "atendiendo a criterios de reciprocidad" se cumple del lado de esos Estados -de Noruega en nuestro caso-...

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