La iniciativa para plantear la cuestión de incostitucionalidad

Autor:Marta Fernández de Frutos
 
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En el Capítulo anterior se dijo que la duda de constitucionalidad es una duda que el juez debe asumir como propia, lo que implica que la decisión de plantear la cuestión de inconstitucionalidad corresponde exclusivamente a los órganos judiciales, tal y como resulta del art. 163 de la Constitución. No obstante, el hecho que la decisión definitiva sobre el planteamiento de la cuestión corresponda en exclusiva a los órganos judiciales no comporta que la iniciativa para plantearla deba tener siempre su origen en una duda que le surja al juez que conoce del proceso, y en este sentido el art. 35 LOTC establece que "cuando un Juez o Tribunal, de oficio o a instancia de parte, considere que una norma con rango de ley aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión al Tribunal Constitucional con sujeción a lo dispuesto en esta Ley". Por tanto, la decisión de plantear la cuestión de inconstitucionalidad puede tener su origen bien en una duda de constitucionalidad que le surge al órgano judicial, bien en una petición de las partes del proceso mediante la que soliciten al Juez o Tribunal que plantee la cuestión de inconstitucionalidad en relación con una de las normas aplicables en el proceso.

De acuerdo con ello, el Capítulo se estructura en dos partes, en una primera se trata de definir qué debe entenderse por "órganos judiciales" a los efectos de plantear una cuestión de inconstitucionalidad, y en una segunda cuál es el valor y efectos jurídicos que debe atribuirse a la instancia de parte mediante la que se solicita el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

En la primera parte, como acaba de decirse, trata de delimitarse el término "órgano judicial" para llegar a alguna conclusión respecto a los órganos que pueden plantear una cuestión de inconstitucionalidad. Esto motiva que el examen comience haciendo referencia a las razones que llevaron al constituyente a establecer en su momento que la cuestión de inconstitucionalidad debería ser planteada por órganos judiciales. Seguidamente se analiza cuál es el elemento que permite calificar a un órgano de judicial con el objeto de establecer qué órganos junto a los Jueces y Tribunales integrados en el Poder Judicial han de considerarse órganos judiciales y, en consecuencia, pueden plantear una cuestión de inconstitucionalidad. Concretamente, se intenta determinar si la cuestión de inconstitucionalidad puede ser planteada por los Tribunales militares, por el Tribunal del Jurado, por el Tribunal de Cuentas, por los Tribunales consuetudinarios y tradicionales, por el Tribunal Constitucional, o por los árbitros. Definido el concepto de "órgano judicial" a los efectos de plantear una cuestión de inconstitucionalidad se hace referencia a la necesidad de que el órgano judicial que acuerde plantear la cuestión de inconstitucionalidad deba ser el competente para decidir el proceso.

En relación con la instancia de parte, el estudio se centra en el examen del papel que pueden tener las partes en la decisión del órgano judicial de iniciar los trámites tendentes a decidir si plantea una cuestión de inconstitucionalidad. De acuerdo con ello, se comienza por el análisis del debate constituyente y de la LOTC en relación con las distintas opciones discutidas respecto al papel que deberían tener los ciudadanos en el control de constitucionalidad de las leyes. A continuación se intenta establecer la naturaleza jurídica de la instancia de parte en la que se solicita al juez el planteamiento de la cuestión; los requisitos formales que debe cumplir la misma para ser presentada ante el órgano judicial, concretamente, el momento procesal en que debe presentarse, la forma en que ha de presentarse, su contenido material, y su notificación a las otras partes del proceso; la resolución que ha de adoptar el órgano judicial ante la petición de una de las partes de que plantee la cuestión de inconstitucionalidad; y la posible reacción jurídica de la parte cuya petición sea rechazada. El examen de la instancia de parte se cierra haciendo referencia a la posibilidad de que las partes insten el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad en posteriores instancias del proceso.

1. El planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad ha de ser realizado por un órgano judicial

1.1. El concepto de órgano judicial

En primer lugar, y con carácter previo a la definición de los órganos judiciales que pueden plantear una cuestión de inconstitucionalidad, resulta oportuno hacer referencia a las razones que llevaron al constituyente a optar por la expresión "órganos judiciales" al referirse a los sujetos que pueden plantear una cuestión de inconstitucionalidad, por si dicho examen pudiese resultar de alguna ayuda en la mencionada definición.

1.1.1. El debate constituyente sobre los órganos que pueden plantear la cuestión de inconstitucionalidad

El art. 154 del anteproyecto de la Constitución establecía que "cuando algún juez o tribunal de oficio considere en algún proceso que una norma legal invocada pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional para que decida sobre la constitucionalidad de aquélla." No obstante, el Informe de la Ponencia, sin que ello fuese el resultado de la admisión de alguna de las enmiendas presentadas, limitó a los Tribunales de apelación o casación la posibilidad de plantear una cuestión de inconstitucionalidad1. De esta forma, sólo podría cuestionarse la constitucionalidad de una norma aplicable en un proceso si alguna de las partes apelaba la sentencia dictada en primera instancia, impidiendo en todo caso cuestionar la constitucionalidad de normas aplicables en procesos en los que no fuese posible la apelación.

A la vista de ese Informe, el Grupo Parlamentario de Unión de Centro Democrático presentó una enmienda in voce defendida por Alzaga Villaamil en la que criticaba la limitación introducida por provocar que en los supuestos de instancia única, como lo eran la mayoría de los recursos contencioso-administrativos o laborales, o cuando la apelación residiese ante un juez unipersonal, las leyes consideradas inconstitucionales hubiesen de aplicarse necesariamente al impedir que se pudiese acudir ante el Tribunal Constitucional, por lo que proponía que la cuestión pudiese ser planteada, como establecía el anteproyecto, por todo juez o tribunal2. Por su parte, Fraga Iribarne, en representación del Grupo Parlamentario de Alianza Popular, defendió el texto propuesto en el Informe de la Ponencia por estimar que resultaba muy prudente limitar la facultad de plantear la cuestión de inconstitucionalidad a los Tribunales de apelación o casación, puesto que permitir que un juez de paz, un juez comarcal, o incluso un juez de primera instancia pudiesen plantear esa duda era "ir demasiado lejos"3. El Dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas, acogiendo la enmienda presentada por Unión de Centro Democrático, estableció de nuevo que cualquier juez o tribunal podría plantear la cuestión de inconstitucionalidad, siendo aprobado dicho dictamen por el Pleno del Congreso.

En el Senado se presentaron tres enmiendas que pretendían modificar la referencia a los órganos que podían plantear la cuestión de inconstitucionalidad. La enmienda del Grupo Mixto defendida por Gutiérrez Rubio proponía limitar la facultad de plantear cuestiones de inconstitucionalidad a los órganos judiciales a los que se atribuyese la decisión definitiva del proceso, fuesen jueces o tribunales, por considerar que sólo en la última instancia o casación se decidía la norma aplicable al caso enjuiciado y sólo en ese momento era oportuno plantear la cuestión de inconstitucionalidad4. El Grupo Independiente propuso una enmienda, defendida por Sánchez Agesta, que limitaba a los Tribunales la posibilidad de plantear una cuestión de inconstitucionalidad, porque al ser órganos colegiados la decisión de plantear la cuestión respondería a una deliberación de los magistrados5. Por último, la enmienda del Grupo Parlamentario Unión de Centro Democrático defendía que la cuestión se plantease por conducto del Tribunal Supremo6, lo que constituía una evidente reminiscencia de lo previsto en el artículo 32 de la Ley Orgánica del Tribunal de Garantías Constitucional de 1933 que establecía la necesidad de acudir al Tribunal Supremo para que emitiese un dictamen sobre la procedencia o no de plantear la consulta ante el Tribunal de Garantías Constitucionales7.

En el debate realizado por la Comisión de Constitución del Senado la enmienda del Grupo Mixto fue rechazada, incluyéndose en el Dictamen como voto particular, y la del Grupo de Unión de Centro Democrático fue retirada por adherirse a la del Grupo Independiente que fue aprobada, lo que motivó que el Dictamen dijese que la cuestión sólo podría ser planteada por los Tribunales. En el Dictamen también se incluyo una enmienda in voce del Grupo Parlamentario Socialistas del Senado que volvía a proponer que cualquier juez o tribunal pudiese plantear una cuestión de inconstitucionalidad, no obstante, en el debate en el Pleno esa enmienda fue retirada8. Durante ese debate en el Pleno, Valverde Mazuelas, del Grupo Unión de Centro Democrático, presentó una enmienda in voce en la que defendía que la facultad de plantear una cuestión se atribuyese tanto a jueces como tribunales9, enmienda que resultó aprobada, por lo que otra vez el texto volvía a reproducir lo ya previsto en el anteproyecto. Sin embargo, cuando se publicaron las modificaciones propuestas por el Pleno del Senado el texto comenzaba diciendo "cuando un Tribunal", lo que implicaba volver a limitar, de manera incoherente según lo que había sido aprobado en el Pleno, los órganos que podían plantear una cuestión de inconstitucionalidad.

Es probable que esa confusión sea la que motivó que la Comisión Mixta Congreso-Senado entendiese que existía una discrepancia entre el...

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