La regulación de la infraestructura de telecomunicaciones

AutorHeliodoro Alcaraz García de la Barrera
Páginas97-120

El sector de las telecomunicaciones es considerado como un sector de interés general no sólo por ser elemento básico y motor del desarrollo de otros sectores productivos, sino por su importancia -creciente de forma exponencial- para el desarrollo personal de los ciudadanos y social general de los pueblos y sociedades. Los servicios de telecomunicaciones se han encuadrado dentro de tal naturaleza y, como consecuencia de ello, han sido y son objeto de actuación de los poderes públicos a fin de garantizar la satisfacción de tal interés público o general (1).

La evolución normativa del sector trata, a través del tiempo, de establecer reglas tendentes a asegurar la extensión de las telecomunicaciones, tanto en su vertiente personal como territorial y de mercado -cada vez mas población y territorio cubiertos y con accesibilidad al mayor número de servicios- en las mejores condiciones de calidad y precio.

Con este empeño de los poderes públicos de satisfacer el interés general de las telecomunicaciones de la mejor forma y modo, interacciona un elemento de capital importancia: la tecnología y constante innovación. El desarrollo tecnológico aparece como motor en la evolución de las redes de telecomunicaciones, puestas al servicio de la satisfacción del interés general que representa la necesidad de intercomunicación social, económica y personal, de forma tal que las construcciones jurídicas que la normativa produce, respecto a las redes y servicios de telecomunicación quedan, en gran medida, obsoletas ante la aparición de nuevas tecnologías que potencian de la diversidad de servicios y redes en la que éstos pueden soportarse.

De otro lado, la forma que en cada momento se ha entendido como más adecuada para satisfacer el interés general, en cuanto al régimen de explotación de las redes y servicios, supone, como veremos, un movimiento migratorio desde el régimen de explotación monopolista a la libre competencia, en la medida que la apertura del mercado se cimienta en premisa obligada para el desarrollo del sector y satisfacción de las crecientes necesidades privadas de los ciudadanos.

Estos tres parámetros -concepto y naturaleza jurídica, régimen de operación y explotación en el mercado y la importancia o peso específico de la infraestructura en la conformación del sector de las telecomunicaciones- son los que, respecto de las redes, nos proponemos analizar desde la regulación jurídico-positiva.

  1. El concepto y naturaleza jurídica, referidos a los servicios portadores o redes de telecomunicación, nos indicará su conceptuación como servicios públicos, servicios de interés público, común o general, o actividades meramente privadas, con las consecuencias que se derivan respecto de las obligaciones impuestas a operadores o titulares de los mismos para el aseguramiento de la satisfacción de la necesidad o interés público (servicios mínimos o básicos a prestar, su extensión referida a los ámbitos territorial y personal y las condiciones de asequibilidad y calidad con que deben prestarse).

  2. Régimen jurídico de explotación en el mercado. La conceptuación jurídica de los servicios de red determina el régimen de explotación. Su consideración como servicios públicos supone que el Estado puede reservarse para sí su explotación, de forma directa o por gestión indirecta del servicio, fórmula esta última que propicia y posibilita la imigración del régimen de monopolio al de competencia restringida y libre competencia.

    La consideración de las redes como servicios de interés público y general o la de meros servicios privados trae como consecuencia su explotación en régimen de libre competencia y en el caso de los privados supone incluso la exención de obligaciones en la prestación, que pueden, en cambio, imponerse en el supuesto de servicios de interés público.

    La libre competencia en la explotación de las infraestructuras viene a ser determinante para el crecimiento del mercado: pluralidad de agentes que operaran varias redes, conjuntamente con la explotación de servicios de telecomunicación o con el único objeto de operar como transportistas.

  3. Interacción de la evolución tecnológica de las infraestructuras de red en la conformación y desarrollo del sector. El sector productivo de las telecomunicaciones gira fundamentalmente alrededor de dos conceptos: servicio y red. Y en él aparece como elemento determinante la tecnología y su evolución, de forma que va a propiciar la diferenciación entre lo que sea servicio de telecomunicación y red soporte del mismo. Posibilitará la operación de terminales de telecomunicación que, conectados a las diferentes redes, de oportunidad a nuevos servicios o nuevas funcionalidades a los soportes.

    Igualmente, la innovación hace posible el paso desde la tecnología analógica a la digital, desde el hilo de cobre a la fibra óptica y los nuevos modos de transmisión y conmutación ofrecen capacidad prácticamente sin límites a las redes que los implantan. La introducción de inteligencia en las infraestructuras y la integración de servicios, dan lugar a redes que acumulan todos los anteriores predicamentos, estableciéndose redes inteligentes y digitales de servicios integrados, tanto de banda estrecha como de banda ancha.

    Todo lo cual está operando un cambio en el peso que la red ha tenido respecto del conjunto del sector, haciéndose girar la preponderancia desde el servicio hacia la infraestructura, como elemento dinamizador del desarrollo del mercado de las telecomunicaciones.

    Resulta, por ello, interesante a nuestro juicio examinar estos tres aspectos conjuntamente y con criterio dinámico a través del ordenamiento positivo. Son instrumentos que el Estado utiliza para la consecución del bien común a través de las telecomunicaciones, desarrollando las posibilidades que las técnicas ofrecen para el mejor cumplimiento de este fin público. La forma en que se conjugan en cada momento da lugar a un modelo peculiar de tratamiento de los servicios portadores "versus" las redes de telecomunicación.

    Ahora bien, a la hora de intentar nuestro objetivo, no podemos olvidar la premisa, invariablemente contrastada por la experiencia, de que el derecho siempre va a la zaga de la realidad social y que casi nunca es un motor, sino un elemento de ordenación de las nuevas situaciones que la evolución y el progreso técnico y económico van produciendo.

    La mera descripción de las normas mas significativas nos sería de muy poca utilidad si previamente no las enmarcamos en el proceso socio-económico que las ha propiciado, para entender su papel en el proceso evolutivo que experimenta el mundo de las telecomunicaciones y de qué circunstancias son producto. Sólo entonces podremos analizar la ordenación normativa de la que se desprenden las consecuencias jurídicas delimitadoras del desarrollo del sector y de los diversos agentes u operadores.

    Por ello abordaremos nuestro propósito de estudiar el tratamiento de los servicios soporte de telecomunicaciones y su evolución hacia el mas amplio y moderno de infraestructuras de red de telecomunicación, analizando conjuntamente su conceptuación jurídica, su régimen de explotación y su importancia o peso en el sector en cuatro momentos o períodos diferenciados en el desarrollo regulatorio, no sin antes realizar unas consideraciones aclaratorias de concepto.

    Consideración previa

    Resulta necesario delimitar, conceptualmente y en términos coloquiales, lo que entendemos tanto por infraestructura como por red de telecomunicaciones. Sería excesivo realizar aquí este empeño de forma exhaustiva. Conviene sólo delimitar unos conceptos básicos que faciliten la comprensión del tratamiento que, a través de los diversos periodos regulatorios, ha tenido la red de telecomunicaciones como soporte para la prestación de servicios (2).

    Bástenos asumir que Infraestructura es un concepto amplio que engloba en su seno al de red de telecomunicaciones, y hace referencia no sólo al conjunto de elementos que constituyen la red, sino a las obras civiles e instalaciones accesorias o complementarias para su funcionalidad.

    Red de telecomunicaciones es aquel conjunto ordenado de elementos de transmisión y, en su caso de conmutación, que posibilita el transporte de señales y la comunicación entre corresponsales. La separación de la transmisión y la conmutación da lugar a la aparición de soportes o portadores de servicios específicos. Aparecen así los circuitos o líneas susceptibles de arrendamiento, que pueden ser elementos integrantes de una red o, si están separados, integrarse en el concepto de servicio portador o considerarse dentro del más general de infraestructura.

    Obviamente cada servicio necesita de un soporte determinado. A mayor complicación del servicio es necesario una red más completa e integrada que, a su vez, es susceptible de una mayor utilización para la explotación de otros servicios menos avanzados. Por el contrario, no todos los servicios necesitan soportarse en una red sofisticada, por lo que sólo demandarán elementos parciales de la misma.

    El nacimiento del concepto general de red de telecomunicaciones viene ligado al del servicio telefónico. A él y a su red soporte nos vamos a referir sustancialmente haciendo abstracción de otros servicios (télex o telégrafo), superados por la importancia y desarrollo del telefónico básico y los de valor añadido.

    1. LAS REDES Y SERVICIOS HASTA 1987

      No se trata de analizar de forma exhaustiva los antecedentes remotos regulatorios. Baste indicar que hasta bien entrada la década de los años setenta se reconocía poca incidencia económica al sector de las telecomunicaciones y, por tanto, la regulación fue escasa (3).

      La primera definición que encontramos en nuestro ordenamiento es la que define el Sistema Telefónico (4), incluyéndose en tal concepto: "el que, permitiendo la transmisión a distancia de la palabra hablada, facilita eficazmente establecer y sostener conversación directa entre corresponsales, cualquiera que sea el medio o procedimiento e instalaciones...

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