Infracciones tributarias simples
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Escrito de contestación a la demanda redactado por don Víctor Mercedes Martín, Abogado del Estado en Barcelona, en fecha 26 de noviembre de 2004.
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Único. Los detallados en la resolución impugnada, resultantes del expediente administrativo, negándose los alegados de adverso, en cuanto los desconozcan, contradigan o no coincidan con aquéllos.
I. Es objeto del presente recurso la resolución, de fecha 18 de marzo de 2004, del TEAR de Cataluña, que estima parcialmente la reclamación económico-administrativa núm. 08/6524/2000, interpuesta contra acuerdo sancionador, de fecha 21 de marzo de 2000, del Jefe de la Dependencia de Aduanas e Impuestos Especiales de la AEAT, por infracciones tributarias simples en materia de impuestos especiales, en cuantía de 9.228,07 euros.
II. Se alza la recurrente contra la resolución impugnada, alegando, en primer lugar, la caducidad de la potestad sancionadora. Sostiene, en síntesis, que el procedimiento sancionador se incoó tardíamente por la Administración tributaria, al no acomodarse a las previsiones sobre plazos, derivadas de los arts. 49 y 60 Real Decreto 939/1986, de 25 de abril, por el que se aprueba el Reglamento General de la Inspección de los Tributos (RGIT, en adelante), aplicables al haber existido actuaciones de comprobación e investigación previas, que concluyeron mediante acta de conformidad. Opone la caducidad del procedimiento sancionador mismo, Page 657 invocando determinadas instrucciones, una resolución administrativa y dos resoluciones judiciales que acogerían la tesis que postula.
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Como es de leer en la propia resolución recurrida, la Oficina Nacional de Inspección inició actuaciones de comprobación e investigación cerca de la mercantil demandante, extendiendo, en fecha 21 de diciembre de 1999, acta de comprobado y conforme, renunciando la obligada tributaria al trámite de audiencia y puesta de manifiesto en la misma fecha. En el cuerpo del acta se alude a la detección de determinadas irregularidades motivadoras de la iniciación de expediente sancionador.
Sin embargo, no es hasta la diligencia posterior de fecha 27 de enero de 2000 cuando se deja constancia completa de los incumplimientos formales (de índole contable, registral y documental) apreciados, los cuales no habían sido recogidos íntegramente en el acta de conformidad. Mediante acuerdo ulterior, de fecha 23 de febrero de 2000, notificado en fecha 29 de febrero de 2000 (folios 59 y ss. del expediente de gestión), se procede a incoar expediente sancionador, detallando las imputaciones siguientes: 1) El establecimiento inspeccionado no lleva la contabilidad reglamentaria específicamente exigida por la normativa de Impuestos Especiales, sellada por la oficina gestora del impuesto. 2) Dicho establecimiento expidió documentos de acompañamiento, identificando erróneamente al expedidor. 3) Se aprecia la falta de datos en la declaración de operaciones modelo 570. Es de notar que esas irregularidades no aparecen reflejadas en el cuerpo del acta, en la que sólo se alude a envíos de productos no cumpliméntandose adecuadamente el certificado de recepción. Las actuaciones inspectoras no alcanzaron al examen de todos los incumplimientos formales señalados, algunos de los cuales fueron objeto de determinación en la fecha de la diligencia, limitándose el procedimiento inspector a la comprobación de los conceptos tributarios «derechos a la importación», IVA, «IVA asimilado a la importación» e Impuesto sobre Hidrocarburos 1997 de la mercantil demandante.
A la vista de las particularidades descritas en el supuesto de autos, puede sostenerse la inaplicabilidad de los preceptos invocados de adverso, denunciando la caducidad del procedimiento. Tales previsiones [arts. 49.2.j) y 60 RGIT] tienen su razón de ser en la articulación de la incoación del procedimiento sancionador con la finalización del procedimiento inspector, cuando las actuaciones inspectoras han permitido obtener un completo conocimiento de las presuntas infracciones y obran en poder de la Inspección todos los elementos de juicio necesarios, pero no cuando la detección o constatación de las mismas tiene lugar con posterioridad a la formalización del acta y la producción del acto liquidatorio.
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Para el caso en que el argumento anterior no sea acogido, es preciso poner en claro que el ejercicio de la potestad sancionadora en el ámbito tributario queda sujeto al plazo prescriptivo general recogido en el artículo 64 de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria, estableciendo el artículo 65 del mismo cuerpo legal el dies a quo del meri- Page 658tado plazo, que se identifica, para el caso que nos ocupa, con el de la comisión de la infracción. El precepto, en la redacción aplicable al supuesto de autos, estatuye que «Prescribirán a los cuatro años los siguientes derechos y acciones: [...] c) La acción para imponer sanciones tributarias». En el presente caso, el acuerdo sancionador se ha dictado dentro del mencionado plazo, toda vez que la constatación completa de las irregularidades determinantes de responsabilidad se produce en fecha 27 de enero de 2000, habiéndose cometido las infracciones en el período impositivo de 1997.
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La pretendida caducidad del procedimiento sancionador que se postula de adverso, por transcurso del plazo de un mes desde la producción o dictado de la liquidación tributaria, no se halla expresamente contemplada en la LGT, que no sujeta el inicio del procedimiento sancionador a un lapso temporal concreto, como tampoco se recoge en el Real Decreto 1930/1998, de 11 de septiembre, por el que se desarrolla el régimen sancionador tributario. La tesis de la demanda responde a una construcción inferida del inciso j) del artículo 49.2 RGIT, tras la reforma operada por el propio Real Decreto 1930/1998. Ese silencio normativo se reconoce, sin ambages, en la propia STS de 21 septiembre 2002, en recurso de casación en interés de ley, invocada en el escrito de demanda (fundamento de Derecho tercero), dotando de fundamento a la admisibilidad del recurso mismo, que no a su estimación.
La aplicación de la noción de caducidad administrativa cuando el procedimiento no se ha iniciado resulta dudosa, a la vista de la configuración que se contiene de esa institución en la regulación general del procedimiento administrativo. En efecto, el artículo 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, la contempla como causa de terminación del procedimiento ya iniciado, por el transcurso del plazo sin actividad del administrado, figurando encuadrada en la Sección 3.ª del capítulo IV del Título VI, tras el desistimiento y renuncia, en el seno de la regulación de los procedimientos administrativos. Opera siempre respecto de un procedimiento en curso, no en relación con procedimientos no incoados. No constituye, pues, un obstáculo que vete el inicio de un expediente, sino un mecanismo de garantía frente a la inactividad o dejación en el impulso del procedimiento, que conforme al artículo 44.2 de la Ley 30/1992, puede operar, por vencimiento del plazo para dictar y notificar resolución expresa, en los procedimientos en los que la Administración ejercite potestades sancionadoras o de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen. Así lo apunta, por ejemplo, la temprana STS de 13 julio 1984, precisando que «la caducidad, como forma anormal del procedimiento, presupone, con eficacia excluyente por incompatibilidad, la inexistencia del acto final resolutorio del mismo» (STS de 13 julio 1984). Más clara, si cabe, resulta la STS de 1 junio 1988, al señalar:
«La caducidad es un modo anormal de finalización del procedimiento administrativo, determinado por su paralización durante el Page 659 tiempo establecido, en el que no se realizan actos por aquel al que corresponde impulsar su prosecución, que debe venir estimulada por la protección del orden social que le incumbe; y el dato fundamental que puede operarla es el de las fechas ciertas que permiten establecer la data inicial y final del cómputo del término que, en cada caso, será el establecido por el ordenamiento jurídico.»
La propia demanda advierte la imprecisión de aplicar el instituto de la caducidad, en la forma expuesta, como límite temporal al inicio de un procedimiento no principiado, cuando, al esbozar el contenido del motivo impugnatorio (folio 8 último párrafo) emplea la híbrida expresión de «caducidad del efecto sancionador» del acta de inspeccción. No cabe predicar la caducidad de un mero efecto del acta en tanto acto administrativo, sino de un procedimiento incoado, siendo, por lo demás, que las actas no despliegan efectos sancionadores sino sólo los propios de su función, esto es, la de regularizar en la forma que se estime procedente la situación tributaria del sujeto pasivo (art. 49 RGIT, 145 LGT), mediante la cuantificación de la cuota tributaria correspondiente.
La caducidad en orden a la iniciación de un concreto procedimiento no se contempla en relación con las actuaciones de comprobación e investigación. Tampoco la caducidad administrativa propia rige en esos procedimientos, pues si bien el artículo 29 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, fija un plazo máximo para su conclusión, su incumplimiento acarrea efecto claramente distinto de la caducidad, previsto en el artículo 31.4 RGIT (se entenderá no interrumpida la prescripción). Así lo ha venido sosteniendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo, bastando aquí citar la ilustrativa STS de 30 junio 2004, que realiza un detenido examen de la cuestión y los antecedentes normativos y concluye que «la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes no estableció con carácter general la caducidad de los procedimientos tributarios por paralización e incumplimiento del plazo establecido de resolución».
En el procedimiento sancionador, se da entrada a la caducidad administrativa en sentido propio...
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