Infracciones y sanciones

AutorPedro Rodríguez López
Cargo del AutorDoctor en Derecho. Jefe del Área Jurídica del Organismo Autónomo comisionado para el Mercado de Tabaco.
  1. PLANTEAMIENTO273

    La facultad de imponer sanciones por la Administración ha sufrido una evolución paralela a las funciones que asumía la misma. Desde un punto de vista histórico, la elaboración del concepto de sanción se ha encontrado íntimamente unida a la evolución del Derecho Sancionador como cuerpo jurídico dotado de autonomía frente a otras potestades administrativas. En concreto, esta relación se pone de manifiesto en la trayectoria paralela que han seguido la delimitación, por una parte, del concepto de sanción frente a otras medidas de naturaleza administrativa y del Derecho Sancionador frente a otras potestades de la Administración. En efecto, el proceso de identidad sustantiva del Derecho Sancionador frente al llamado Derecho de Policía y su integración en el "ius puniendi" del Estado se ha sostenido en gran parte en la formulación de un concepto de sanción de carácter sustantivo que a su vez ha pretendido servirse de la formulación que el Derecho Penal ha desarrollado sobre el concepto de pena274.

    La potestad sancionadora de la Administración ha venido experimentando en España un incesante crecimiento desde los orígenes del sistema constitucional; un crecimiento que, sin embargo, no encontró respuesta apropiada en el nivel normativo. Como consecuencia de ello, la Administración pudo durante mucho tiempo utilizar su poder sancionador de forma irregular y arbitraria y, lo que es peor, libre de todo control judicial posterior275.

    El Derecho sancionador administrativo tiende a proteger el interés general o los derechos de los ciudadanos, pero no de una forma directa sino indirecta. El Derecho sancionador administrativo es un Derecho eminentemente preventivo, que tiende a que los ciudadanos no realicen aquellas conductas que puedan provocar la lesión de los derechos de los demás o la lesión de los intereses generales. De ahí que, aunque a veces la imposición de una sanción requiere que se haya producido un resultado lesivo concreto, frecuentemente basta con que se haya producido el incumplimiento de una norma que fue dictada para proteger determinados bienes o derechos. Así, por ejemplo, una empresa puede ser sancionada por el simple hecho de realizar una actividad sin haber obtenido la preceptiva licencia exigida por el ordenamiento jurídico como medio de control y prevención276.

    Teorizar acerca de la necesidad de que la Administración moderna disponga de la capacidad de ejecutar sus propios actos y de que, para el cumplimiento de sus fines, ejerza, porque lo necesita, un poder de crear infracciones e imponer sanciones, es algo que resulta superfluo por evidente277.

    Como ya hemos dicho, el ordenamiento jurídico español se caracteriza por la presencia de una amplia potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, no sólo para la protección de su ámbito interno, como medio de autoprotección del orden administrativo278, sino también para la tutela del orden social general. Constituye ello una quiebra del monopolio en el ejercicio del ius puniendi del Estado por los órganos judiciales, que tiene entre nosotros una larga trayectoria histórica y unas peculiaridades propias respecto de otros sistemas que ofrece el Derecho comparado. Todos los sistemas políticos, incluso los más confesadamente liberales, han colaborado a introducir en la legislación administrativa española esta potestad punitiva, incluso por encima de las propias normas constitucionales, que, como principio, atribuían a los tribunales penales la represión estatal en el cauce del proceso penal. Si bien, hasta la CE pueden distinguirse tres períodos279:

  2. - El primero, desde la Constitución de Cádiz hasta la Dictadura del General Primo de Rivera, se caracteriza por la aparición y afirmación de una potestad sancionadora moderada y limitada a las autoridades gubernativas de carácter provincial o local (jefes políticos o gobernadores y alcaldes).

  3. - El segundo, comprensivo de la legislación de la Dictadura y de la II República (1923 a 1939), supone la politización del poder sancionador y la extensión de su ejercicio a autoridades gubernamentales (Ministro de la Gobernación y Consejo de Ministros).

  4. - El tercer período que se inicia en 1939 representa la extensión de la potestad administrativa sancionadora a sectores de intervención administrativa especial, sin la pérdida de sus anteriores caracteres.

    Todo ello en una situación caracterizada por la ausencia de normas que regulasen suficientemente la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas. El ordenamiento jurídico se limitaba a establecer dicha potestad y a señalar las infracciones y sanciones, pero sin contemplar los principios generales de su ejercicio, ni otros aspectos esenciales de su régimen jurídico (autoría, participación, graduación de sanciones, concurrencia normativa etc.)280.

    Con el paso del tiempo, no obstante, esa potestad sancionadora fue perdiendo el carácter de arbitrariedad que, en un principio, la caracterizó. Se lleva a cabo un progresivo proceso de racionalización, el cual había comenzado ya de alguna manera en la etapa preconstitucional por mérito de la jurisprudencia del TS; jurisprudencia cuyo valor, en este caso concreto, es indiscutible. En efecto, mediante una vigorosa reacción que tuvo lugar durante los años setenta, la situación vino a entrar en una nueva dinámica. A partir de entonces, será ya doctrina incipiente del TS que la ausencia de disposiciones normativas claras y expresas en el ámbito del Derecho administrativo sancionador no puede entenderse como una habilitación «en blanco» a la Administración para que ésta colme el vacío de la manera que le parezca más oportuna, sino como una remisión tácita a los principios propios y característicos del Derecho penal. Esta declaración genérica que insistentemente reitera el TS en los años sucesivos tiene un extraordinario alcance pues, mediante ella, quedan sentadas las bases para la modernización de este sector del Ordenamiento jurídico, marcando en gran medida el inicio de una nueva etapa281.

    La controvertida atribución a la Administración de un poder jurídico coercitivo para la defensa y protección de los intereses generales, que actúa expresado a través de la potestad sancionatoria, en detrimento de ejercicio exclusivo del ius puniendi por el poder jurisdiccional, consecuencia de un entendimiento estático del principio de división de poderes, ha quedado definitivamente resuelta en nuestro sistema jurídico por la declaración del art. 25 de la CE, que advierte la existencia de la infracción administrativa sometida al principio de legalidad como concepto independiente de la infracción penal, y admite subjetivamente, en su apartado tercero, que la Administración civil pueda imponer sanciones administrativas siempre que no impliquen privación de libertad282.

    El ordenamiento jurídico español se caracteriza por la presencia de una amplia potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, no sólo para la protección de su ámbito interno, como medio de autoprotección del orden administrativo, sino también para la tutela del orden social general. Constituye ello una quiebra del monopolio en el ejercicio del ius puniendi del Estado por los órganos judiciales, que tiene entre nosotros una larga trayectoria histórica y unas peculiaridades propias respecto de otros sistemas que ofrece el Derecho comparado283.

    Sólo razones pragmáticas284 han determinado que se atribuya a la Administración una parcela de la potestad sancionadora del Estado en relación con ciertos ilícitos que sólo cuantitativamente se distinguen de los estrictamente penales. Y ello se evidencia, incluso, en ámbitos tan peculiarmente administrativos como el disciplinario, en el que las vulneraciones más graves del especial deber de sumisión son constitutivas de delito (prevaricación, malversación, cohecho, violación de secreto, desobediencia, etc.)285.

    Debe tenerse en cuenta, en este sentido, que el proceso despenalizador y el reconocimiento de la potestad sancionadora de la Administración responden a razones de política criminal que se basan, fundamentalmente, en la mayor eficacia de la actuación administrativa para la represión de determinados ilícitos. A estas razones de política criminal que han motivado la represión administrativa de determinados ilícitos ha hecho referencia el TC en su sentencia de 3 de octubre de 1983286 en los siguientes términos287:

    "No cabe duda que en un sistema en que rigiera de manera estricta y sin fisuras la división de los poderes del Estado, la potestad sancionadora debería constituir un monopolio judicial y no podría estar nunca en manos de la Administración, pero un sistema semejante no ha funcionado nunca históricamente y es lícito dudar que fuera incluso viable, por razones que no es ahora momento de exponer con detalle, entre las que se pueden citar la conveniencia de no recargar en exceso las actividades de la Administración de Justicia como consecuencia de ilícitos de gravedad menor, la conveniencia de dotar de una mayor eficacia al aparato represivo en relación con este tipo de ilícitos y la conveniencia de una mayor inmediación de la autoridad sancionadora respecto de los derechos sancionados."

    Sin lugar a dudas, la potestad sancionadora de la Administración se ha visto sometida en los últimos tiempos a un proceso de racionalización y judicialización que, por lo demás, se había exigido en múltiples ocasiones por la doctrina científica, por los Tribunales de justicia y por los ciudadanos; logro que, en consecuencia, resultaba inaplazable. Ello se ha conseguido a través del sometimiento de la actividad sancionadora a unos determinados principios sustantivos y procedimentales formulados en el ámbito jurídico-penal, y que, en la esfera del Derecho administrativo, se recogen hoy en lo sustancial en la LRJAPPAC, la cual los conforma como auténticos límites de dicha potestad y como derechos subjetivos de los ciudadanos, quienes pueden exigir su respeto tanto en la vía administrativa como...

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