Infracciones y sanciones
| Autor | Pedro Rodríguez López |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho. |
En el Derecho Administrativo español ha sido tradicional que las Administraciones Públicas, en el ejercicio de sus funciones, pudieran imponer sanciones como consecuencia de conductas que infringían la norma, siempre y cuando dichas conductas estuvieran tipificadas en una norma con rango de Ley. Es obvio que dicha posibilidad tiene una finalidad esencialmente disuasoria, algo que no debe ser dejado de lado a la hora de enfrentarnos a la potestad sancionadora como instrumento de protección del dominio público marítimo-terrestre.
En el ámbito de las relaciones de general sujeción, hoy es pacífico en la doctrina y jurisprudencia que la imposición de sanciones administrativas se realiza sobre la base de una ley (art. 25.1 CE)1.
El sistema de protección previsto en la LC para el ámbito del dominio público marítimo-terrestre culmina con la atribución a la Administración de una poderosa potestad sancionadora respecto de las infracciones que se cometan en dicho ámbito2. Así, la consecución de la protección demanial costera encuentra uno de sus instrumentos más válidos y eficaces en la potestad administrativa sancionadora, incluso más que en la punitiva, de ahí que la propia legislación litoral haya dedicado todo un título, el Quinto, a esta materia, que debe ser aplicada de manera sistemática y rigurosa3.
1. INFRACCIONES
Previamente debemos tener en cuenta que, las acciones u omisiones cometidas con anterioridad a la LC que supongan infracción según la legislación anterior serán corregidas aplicando la sanción que resulte más benévola entre ambas legislaciones4, lo que es consecuencia última del tenor literal del art. 9.3 de la Constitución. No obstante, como reflejo de la actitud proteccionista de la norma, se debe tener presente que esto se entenderá sin perjuicio de la obligación de la restitución y reposición del terreno a su anterior estado, según el procedimiento establecido5. Sobre esta reposición hablaremos más tarde.
Ya hemos visto que las utilizaciones no autorizadas previamente, conforme a lo establecido en la LC, serán sancionadas con arreglo a lo previsto en esta misma ley, sin perjuicio de su legalización cuando sea posible y se estime conveniente, en cuyo caso se seguirá el procedimiento y los criterios establecidos en la presente ley para el otorgamiento del título correspondiente6.
Así las cosas, se considerarán infracciones conforme a la ley las siguientes7:
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Las acciones u omisiones que causen daños o menoscabo a los bienes del dominio público marítimo-terrestre o a su uso, así como la ocupación sin el debido título administrativo.
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La ejecución de trabajos, obras, instalaciones, vertidos, cultivos, plantaciones o talas en el dominio público marítimo-terrestre sin el debido título administrativo.
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El incumplimiento de lo establecido en materia de servidumbre y de las determinaciones contenidas en las normas aprobadas conforme a esta ley.
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El incumplimiento de las condiciones de los correspondientes títulos administrativos, sin perjuicio de su caducidad.
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La publicidad prohibida en el dominio público marítimo-terrestre o en la zona de servidumbre de protección.
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El anuncio de actividades a realizar en el dominio público y sus zonas de servidumbre sin el debido título administrativo o en pugna con sus condiciones.
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La obstrucción al ejercicio de las funciones de policía que corresponden a la Administración.
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El falseamiento de la información suministrada a la Administración por propia iniciativa o a requerimiento de ésta.
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El incumplimiento total o parcial de otras prohibiciones establecidas en la presente ley y la omisión de actuaciones que fueren obligatorias conforme a ella.
La LC clasifica las infracciones en leves y graves8, tipificando las graves en el art. 91.2, y considerando leves las acciones previstas en el art. 90 de la LC no incluidas en la enumeración del art. 91.29.
Partiendo de esta base podemos analizar cada una de las infracciones graves, para determinar el régimen infractor de la Ley, siendo infracciones graves:
1. La alteración de hitos de los deslindes10.
Esta infracción está muy relacionada con el delito de usurpación contenido en el art. 256 del CP, que establece que «el que alterare términos o lindes de pueblos o heredades o cualquier clase de señales o mojones destinados a fijar los límites de propiedades o demarcaciones de predios contiguos, tanto de dominio público como privado, será castigado con la pena de multa de tres a dieciocho meses, si la utilidad reportada o pretendida excede de cincuenta mil pesetas», por lo que habrá que estar al dolo específico para diferenciar el delito de la infracción administrativa. A esto hay que añadir la enorme dificultad de prueba de este tipo de actuaciones, lo que hace casi imposible la aplicación practica de este tipo administrativo.
Para CALERO11, el tipo se puede referir tanto a los mojones definitivos fijados como consecuencia de la ejecución de la Orden de deslinde, como a las señales o hitos colocados con carácter provisional, en el apeo, durante la tramitación del expediente de deslinde.
2. La ejecución no autorizada de obras e instalaciones en el dominio público marítimo-terrestre, así como el aumento de superficie, volumen o altura construidos sobre los autorizados12.
Infracción típica respecto a la zona costera, no se refiere simplemente a la construcción, sino que extiende el tipo a la realización de cualquier tipo de obras, y a la colocación de instalaciones, entendiéndose por tales13, como ya hemos visto, aquellas que:
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Precisen a lo sumo obras puntuales de alimentación, que, en todo caso, no sobresaldrán del terreno.
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Estén constituidas por elementos de serie prefabricados, módulos, paneles o similares, sin elaboración de materiales en obra ni empleo de soldaduras.
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Se monten y desmonten mediante procesos secuenciales, pudiendo realizarse su levantamiento sin demolición y siendo el conjunto de sus elementos fácilmente transportable.
La infracción viene configurada por la realización de obras en zona de dominio público sin el debido título administrativo, sin que a dichos efectos importe el hecho de que las mismas se hagan o no para el exclusivo aprovechamiento del infractor14.
Tampoco sería justificación la existencia de otro tipo de autorizaciones o de licencia municipal, dado que dichas autorizaciones no eximen al actuante de obtener el título habilitante desde el punto de vista de la LC. En este sentido, no constituirá impedimento para incoar expediente sancionador la presentación de licencias, permisos u otras autorizaciones otorgadas al amparo de otras disposiciones legales, así como tampoco el que se solicite o se encuentre en tramitación una autorización o concesión exigible de acuerdo con la LC15.
Aunque, en algún supuesto, se ha planteado la posibilidad de aplicar el tipo del 91.2.b) a las obras efectuadas en dominio público delimitado con un deslinde provisional16, lo cierto es que para que nos encontremos en el tipo debe existir un deslinde definitivo17, aunque sea la anterior delimitación realizada previamente a la aprobación de la LC, pues en supuestos de deslinde provisional se debería tipificar la sanción como leve, acudiendo, o bien al tipo del 90.i)18 o al 90.b)19, o el
90.a)20, todos de la LC, poniendo el acento en la obligación que impone la DT
7.221 de la LC, que exige pedir, en dichos casos, la oportuna autorización junto con la solicitud del deslinde a su costa22.
El expediente sancionador por esta infracción debe llevar consigo la obligación de demolición y restitución de los terrenos a su estado anterior, salvo razones de utilidad pública, debidamente justificadas. Éste es el punto principal de toda actuación administrativa, si la Administración no habilita un sistema adecuado de ejecución de sus resoluciones, intentando que toda actuación ilegítima sobre el dominio tenga una consecuencia inmediata de restitución, la simple existencia de un expediente sancionador, en el que, como veremos, se impondría una sanción de la mitad del valor de las obras o instalaciones sancionadas, se puede considerar por el infractor como un mero «impuesto» para obtener sus fines. Por todo ello resulta imprescindible que el Ministerio de Medio Ambiente ejecute las resoluciones de demolición cuando el particular no cumple las mismas, y todo ello debe hacerlo a costa del propio infractor.
3. La extracción no autorizada de áridos y el incumplimiento de las limitaciones a la propiedad sobre los mismos23. CALERO24 considera que si la infracción no ha llegado a consumarse, aunque se han efectuado las instalaciones necesarias para la extracción o el dragado, se habrá de calificar como leve la infracción, por ocupación sin título, según lo previsto en el art. 90.a) LC.
Este tipo administrativo es enormemente dañino para el medio ambiente costero, por lo que habrá de tener un tratamiento preferente por parte de los servicios periféricos de costas. Las playas, como ecosistemas frágiles, precisan una protección especial, que debe ser dispensada de una forma rotunda, so pena de acabar perdiendo un bien de tanta importancia.
Aunque resulte difícil de aceptar, la menor incidencia sobre una zona dunar o sobre una playa genera enormes repercusiones sobre la estabilidad de la misma, lo cual, en la mayoría de las ocasiones, no es tenido en cuenta por aquél que realiza la extracción.
4. La interrupción de los accesos públicos al mar y de la servidumbre de tránsito25.
Este tipo es, por desgracia, demasiado común en nuestro entorno costero, sobre todo en la zona mediterránea. Si existen, de hecho, pocos accesos públicos a la zona costera y se permite que un particular actúe cerrando los existentes se está haciendo flaco favor a la colectividad, que se ve privada del uso de una zona que es común, en beneficio de un usurpador que privatiza el dominio público, algo que sucede, en mayor medida, respecto a la servidumbre de tránsito, tan esquilmada por las construcciones de muros en la zona costera.
Se debe observar...
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