Infracciones extrasistemáticas del empresario en materia social

La protección del trabajador es sin duda una de las notas características del Derecho del Trabajo, y hasta del ordenamiento social en su conjunto. De hecho, la rama social del ordenamiento jurídico nace históricamente inspirada por las funciones tuitiva y compensadora, a la búsqueda de una mejor protección de los trabajadores frente a los abusos que suelen producirse, como la experiencia demuestra, cuando el legislador permite que el sistema de producción funcione por sí mismo, de manera espontánea y sin restricciones. Podría decirse, desde ese punto de vista, que la normativa laboral constituye una de las primeras manifestaciones de lo que hoy en día se viene conociendo como «acción positiva», en el sentido de que toma partido a favor de aquellas categorías de personas respecto de las que el funcionamiento espontáneo de las estructuras económicas y sociales puede suponer la emergencia de situaciones de especial vulnerabilidad o incluso marginalidad.

La tarea protectora del trabajador característica del Derecho del Trabajo se pone de manifiesto de varias maneras. Por lo pronto, estableciendo derechos mínimos de los trabajadores, que en muchos casos adquieren carácter de indisponibles, impidiéndose que el trabajador los someta a comercio o negociación (salario mínimo, jornada máxima, seguridad y salud laboral, derechos fundamentales, etc.). Por otra parte, estatuyendo libertades de asociación colectiva con fines profesionales (libertad sindical), así como la posibilidad de planteamiento de medidas de presión colectiva (huelga y conflicto colectivo) y de solución de conflictos también a escala colectiva (negociación y convenios colectivos), pues resulta cierto que los trabajadores asalariados, débiles individualmente frente al empresario, no lo son tanto cuando actúan de manera concertada y organizada. Adicionalmente, dotando al sistema jurisdiccional de aplicación de las normas y solución de conflictos conPage 60 instrumentos especiales, instrumentos con los que se pretende que los derechos e intereses de los trabajadores puedan verse efectivamente amparados en el marco de la actuación de los tribunales. Es esto lo que explica la aparición de un orden jurisdiccional y un proceso especial para los asuntos relacionados con el trabajo -el orden y el proceso social-, en los que son de aplicación reglas claramente tuitivas del trabajador (gratuidad, celeridad, alteración del orden de las actuaciones procesales, inversión de la carga probatoria, etc.).

Pero el ordenamiento social no agota su función de protección del trabajador en las tres manifestaciones de tutela a que acabamos de hacer referencia. Existe una cuarta y decisiva vertiente del ordenamiento social: el aparato administrativo sancionador, que se activa principalmente ante los incumplimientos empresariales de las normas del orden social. En efecto, desde los mismos orígenes del Derecho del Trabajo el incumplimiento por el empresario de sus obligaciones sociales no sólo ha determinado la posibilidad de una respuesta -individual o colectiva- rogada, es decir, obtenida a instancia del interesado (trabajador, sindicato o agrupación colectiva interesados) y plasmada en el planteamiento de las reclamaciones judiciales correspondientes, sino también de una respuesta automática, instada por un servicio público (la Inspección de Trabajo y Seguridad Social) y consistente en la aplicación de sanciones de carácter administrativo por la autoridad laboral previa tramitación del correspondiente expediente o procedimiento administrativo.

Se trata de un mecanismo administrativo sancionador que busca sin duda reforzar el cumplimiento por los empresarios de sus obligaciones sociales, y opera seguramente no sólo al efecto de suplir la inhibición de las reclamaciones de los trabajadores, que podrían retraerse a la hora de demandar al empresario por miedo a represalias, sino también al efecto de consolidar una saludable actitud de cumplimiento razonable o adecuado de la normativa laboral, cuestión sin duda de interés general no sólo porque termina repercutiendo sobre el devenir del sistema productivo, sino también porque coadyuva al buen funcionamiento de la sociedad en su conjunto.

Como se ha dicho, ese sistema sancionador se dirige sobre todo (aunque no en exclusiva) al comportamiento de los empresarios respecto de la legislación laboral y social. Desde esa perspectiva, no cabe duda de que entraña algún tipo de restricción para las facultades ínsitas a la libertad de empresa, que está reconocida como es sabido en el art. 38 de nuestra Constitución, y que tiene como principal consecuencia que los individuos, o las agrupaciones que éstos constituyan, pueden adoptar iniciativas de explotación y gestión económica. Puede pensarse que el citado principio tiene entre sus objetivos que tanto la creación y nacimiento de las empresas como su marcha y desarrollo posterior estén sometidas al menor número de restricciones, básicamente porque desde los postulados de economía de mercado -también asumidos por nuestro sistema político y social- se parte de que ello redunda en una mayor capacidad de crecimiento económico, de creación de riqueza y, por lo tanto, de mejora del nivel de vida de los ciudadanos.

Sin embargo, decir que el principio de libertad de empresa implica acotar al máximo los límites o cortapisas a las iniciativas y actividades de explotación económica no significa que tenga que desaparecer todo tipo de limitaciones. Es evidente que deberán mantenerse algunas de ellas, entre otras razones porque todo derecho o facultad cuenta con los consabidos límites en su ejercicio. Por lo pronto, deberán mantenerse aquellas restricciones que sean indispensables para garantizar la viabilidad de la economía de mercado y la propia libertad de empresa, o para proteger determinados bienes o intereses generales o de carácter público. El propio art. 38 CE se refiere a alguna de estas limitaciones, aun-Page 61 que sea de una forma muy general: la necesidad de defender la productividad o de someterse a las exigencias de la economía general y, en su caso de la planificación, límites a los que también aluden los artículos 128 y siguientes de nuestra Ley fundamental, y que parten desde luego de la subordinación de la riqueza del país al interés general.

Pero también pueden entrar en juego otras limitaciones, en atención a bienes o intereses diversos. Sin ir más lejos, la legislación social constituye un conjunto normativo que implica en sí mismo limitaciones importantes a la libertad de empresa, cuyo fin no es otro en este caso que proteger los intereses de quienes, por las características de la prestación asumida -trabajo personal en condiciones de dependencia y ajenidad-, están por definición más expuestos a sufrir condiciones abusivas, indebidas o ilegales. Pero las limitaciones no sólo aparecen en la legislación social. Dejando al margen ahora otras leyes más generales (como el propio Código Civil), tales límites aparecen asimismo en buen número de leyes especiales, particularmente aquellas que se ocupan de regular sectores de actividad en que, por razones diversas (estratégicas, productivas, de seguridad, sanitarias, etc.), emerge alguna clase de interés general que requiere protección específica.

Muchas de estas leyes, por otra parte, cuentan con aparatos de refuerzo similares a los que tradicionalmente han acompañado a la legislación social. Dicho de otro modo: no se limitan a imponer deberes o pautas de conducta a los empresarios, sino que atienden al eventual incumplimiento de los mismos mediante la previsión de sanciones de tipo administrativo. Son leyes que persiguen fines muy variados (dependiendo también de la clase de deberes sustantivos impuestos al empresario), y cuya tabla de infracciones administrativas suele ofrecer a su vez infinitas variantes. En todo caso, conviene decir ahora que algunas de ellas presentan cierta dimensión o carácter social, en la medida en que contemplan la posición empresarial no sólo desde la perspectiva estrictamente económica o comercial, sino también desde la perspectiva de empleador o acreedor de prestaciones de servicios de carácter asalariado. Algunas otras no se detienen propiamente en esta perspectiva, pero al hacerse cargo de la actividad o conducta empresarial pueden llegar a incidir, en mayor o menor grado, en el ámbito de las relaciones de trabajo. Se trata, pues, de normas que pueden revestir algún interés desde el punto de vista laboral o social, aunque sólo sea en este terreno concreto de las infracciones y sanciones administrativas.

Obviamente, si hablamos de aparato administrativo sancionador en el terreno de lo social debemos trasladar el centro de atención a la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (LISOS), cuya versión vigente se contiene en el Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto. Superando determinadas fuerzas centrífugas del pasado, y como quiere dar a entender su ambiciosa denominación, la LISOS ha tratado de codificar y reunir en su seno todas las infracciones de carácter administrativo pertenecientes a la materia social. Puede decirse, en efecto, que la LISOS presenta en la actualidad la fisonomía de un verdadero código de las infracciones y sanciones en el orden social, con afán completo y sistemático (aunque con algunas curiosas salvedades aún, como veremos), y, va de suyo, con una declarada sujeción a los principios constitucionales de legalidad y tipicidad.

En ese contexto, por otro lado, la palabra código debe entenderse en cuatro sentidos al menos. Significa, en primer término, que dentro de la LISOS se han ubicado todas aquellas previsiones legales sobre infracciones y sanciones administrativas que en otros momen-Page 62tos pudieron figurar en las correspondientes disposiciones sustantivas (como la Ley de prevención de riesgos laborales). Significa también que a la LISOS se deben ir incorporando, como de hecho se viene haciendo en los últimos años, todas aquellas reformas legales en las que la regla sustantiva de referencia aparece acompañada de la oportuna previsión sancionadora (como la Ley 10/1997, de 24 de abril, sobre derechos de información y consulta de los trabajadores en las empresas y grupos de empresas de dimensión comunitaria, la Ley 45/1999, de 29 de noviembre, sobre desplazamiento de trabajadores en el marco de una prestación de servicios transnacional, la Ley 31/2006, de 18 de octubre, sobre implicación de los trabajadores en las sociedades anónimas y cooperativas europeas, o la Ley 32/2006, de 18 de octubre, de subcontratación en el sector de la construcción, por citar tan sólo algunos ejemplos). Significa, en tercer lugar, que la LISOS funciona como una especie de plataforma sancionadora para los casos de incumplimiento de las reglas de contenido social procedentes de leyes especiales que han carecido desde el principio de aparato sancionador administrativo propio (como la Ley Orgánica de Libertad Sindical o el Decreto Ley de Relaciones de Trabajo). Y significa, en fin, que la LISOS actúa como norma de referencia o de remisión en aquellos supuestos en los que la regulación sustantiva se sitúa en la frontera o justo en el borde de lo social, rozándolo pero sin causarle afectación en sentido propio (como sucede con la Ley 49/2007, de 26 de diciembre, sobre régimen sancionador en materia de igualdad de discapacitados, que reconduce a la LISOS aquellos comportamientos que acontezcan en el terreno perteneciente al orden social).

La LISOS es, por lo demás, una disposición legal de amplio espectro, con lo que quiere decirse que su contenido y su alcance material son a la postre muy heterogéneos. Téngase en cuenta que contiene infracciones y sanciones para campos de actividad bastante peculiares, a veces sólo tangentes o incidentalmente secantes con lo que en sentido estricto puede entenderse por materia social, como puede ser el caso de las infracciones en materia de movimientos migratorios o en materia de sociedades cooperativas. Ello ha obligado desde luego a un proceso de división y subdivisión de sus reglas, del que han resultado cuatro grandes grupos de infracciones: en materia de relaciones laborales (con inclusión de las infracciones relativas a prevención de riesgos laborales, empleo y colocación, y empresas de trabajo temporal), en materia de Seguridad Social, en materia de movimientos migratorios y trabajo de extranjeros, y en materia de sociedades cooperativas. Se ocupa también la LISOS de regular unitariamente las sanciones y responsabilidades (graduación, cuantía, reincidencia, imputación de responsabilidades, sanciones accesorias y especiales, competencias sancionadoras), determinados aspectos del procedimiento sancionador, así como otras cuestiones como la reincidencia, la concurrencia con el orden penal o la prescripción. Dato importante en la LISOS (tal vez derivado de esa amplitud de materias) es por supuesto el relativo a su radio de acción desde el punto de vista subjetivo. Se trata, naturalmente, de una disposición legal que tiene como principal punto de destino la infracción cometida por empresarios, pero que ha ido ampliando progresivamente el círculo de potenciales sujetos infractores a otros muchos supuestos. Es verdad que buena parte de ellos se sitúa en mayor o menor medida en la órbita empresarial (como es el caso del promotor, o de las entidades que actúan como servicios de prevención), pero en otros muchos casos la índole del sujeto está mucho más distanciada del papel de empresario. El terreno de la Seguridad Social ofrece muchos ejemplos a ese respecto, pero también el terreno del empleo y de las cooperativas.

Hay que decir, finalmente, que la LISOS no agota por sí misma la regulación de las infracciones y sanciones en el orden social. Como es fácil de entender, la detección de las infracciones y la imputación efectiva de res-Page 63ponsabilidad por su comisión requieren un aparato orgánico y un procedimiento capaces de llevar a término tales operaciones. Forman parte por ello del grupo normativo de las infracciones y sanciones en el orden social otras muchas normas. Por lo pronto, las normas reguladoras de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, por ser éstos los funcionarios destinados a cumplir la esencial función de detectar infracciones en el orden social y proponer las sanciones, con independencia de que sus cometidos no se agoten en estas funciones. Su organización y el desarrollo de su actividad se contemplan, en concreto, en la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, de Ordenación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, y en el RD 138/2000, de 4 de febrero, que aprueba su Reglamento de Organización y Funcionamiento.

También forman parte del conjunto normativo sobre responsabilidades administrativas en el orden social las disposiciones que regulan los procedimientos de imposición de sanciones. A estos efectos ha de señalarse que el procedimiento para la imposición de sanciones administrativas por infracciones en el orden social no es el común que regulan la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y el RD 1398/1993, de 4 de agosto, sin perjuicio de su aplicación supletoria (conforme a la disposición adicional 8 de la Ley 30/1992, art. 1.3 del RD 1398/1993 y art. 51.2 de la LISOS). El procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones en el orden social queda configurado como un procedimiento especial, y ha sido objeto de desarrollo a través de una norma también singular: el RD 928/1998, de 14 de mayo. A esta norma han de añadirse por supuesto las reglas de procedimiento que contiene la propia LISOS en su capítulo VII (arts. 48 a 54) o las que se desprenden de la Ley 42/1997 (por ejemplo, la disposición adicional 4), así como el RD 707/2002, de 19 de julio, cuando las infracciones consistan en incumplimientos de la Administración en materia de prevención de riegos (de acuerdo con lo previsto en el art. 51 de la LISOS y en la disposición adicional 4 de la Ley 42/1997, ya citada).

Pero como ya se dijo, la protección de los derechos e intereses laborales del trabajador a través de infracciones y sanciones administrativas no se agota en la LISOS (y en la normativa que conforma su entorno a la que acabamos de referirnos). En efecto, existen en nuestro ordenamiento jurídico otras muchas normas que formalmente no están adscritas al segmento que conocemos como derecho social pero que tipifican infracciones en las que pueden incurrir quienes emplean a trabajadores por cuenta ajena, y que, en consecuencia, pueden coadyuvar también a la finalidad de protección de los derechos o intereses laborales de los trabajadores implicados. Los incumplimientos tipificados en todas estas leyes no laborales no pueden calificarse estrictamente, como es natural, como infracciones en el orden social, pues se sitúan extramuros de la LISOS. Pero desde una perspectiva material no dejan de presentar una innegable e interesante dimensión social; a fin de cuentas, habrán de tenerse a la vista, en cualquier caso, para el buen conocimiento y la adecuada aplicación del ordenamiento social. Cabe citar, como meros ejemplos de esta amplia realidad, y a efectos exclusivamente ilustrativos, la Ley Orgánica de protección de datos de carácter personal, la Ley de seguridad privada, la Ley de ordenación del transporte terrestre, la Ley del tabaco, o la Ley de Energía Nuclear.

Todas estas normas, y muchas más que ya iremos citando, aun no formando parte de la rama social del derecho, tipifican y sancionan infracciones en las que pueden incurrir quienes emplean a trabajadores por cuenta ajena precisamente por el hecho de tener sobre éstos poderes de mando y lucrarse con susPage 64 servicios, de modo que no pueden estimarse ni mucho menos ajenas a la protección de los derechos e intereses laborales o profesionales de los trabajadores. Las infracciones que contienen estas normas están fuera de la LISOS porque aparecen referidas a incumplimientos que no concuerdan -normalmente por exceso, esto es, por desbordar su ámbito natural- con el «ilícito social» que subyace típicamente en las infracciones del orden social. En efecto, si éstas se refieren centralmente a conductas de los empleadores consistentes en incumplimientos de obligaciones y normas de carácter social, aquellas ni se refieren directamente a conductas de los empresarios en su condición de empleadores ni tampoco consisten en incumplimientos de obligaciones derivadas de normas de carácter social. Las infracciones de que hablamos no están referidas específicamente a incumplimientos empresariales de obligaciones dispuestas en la normativa social, sino que tienen por el contrario un destinatario distinto, apareciendo referidas a conductas derivadas del incumplimiento de normas que no son en principio normas sociales.

Por ejemplo, la infracción regulada en la LO 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos, consistente en «tratar los datos de carácter personal de forma ilegítima o con menosprecio de los principios y garantías que les sean de aplicación, cuando con ello se impida o se atente contra el ejercicio de los derechos fundamentales» (art. 44.4.f), no tiene como destinatario específico al empleador laboral, ni tampoco aparece referida al incumplimiento de una obligación dispuesta en una norma social. Puede incurrir en ella cualquier persona que tenga acceso de un modo u otro a datos personales, y es obvio que aparece referida al incumplimiento de una obligación no específicamente laboral, cual es la de vulnerar el derecho a la intimidad. Otro tanto sucede, por citar otro ejemplo representativo, con la infracción que tipifica la Ley 25/1964, de 29 de abril, de Energía Nuclear, consistente en «la manipulación, traslado o disposición de materiales radiactivos o equipos productores de radiaciones ionizantes que hayan sido precintados o intervenidos por razones de seguridad nuclear o protección radiológica» (art. 86.a.9), referida a cualquier sujeto con capacidad para llevar a cabo tales operaciones, y que no cabe relacionar de manera directa con el incumplimiento de un deber impuesto por la normativa social.

Es por esto por lo que estas infracciones se distinguen de las de la LISOS, establecidas principalmente a propósito de las conductas del empresario, o en todo caso referidas al menos al incumplimiento de obligaciones o exigencias dispuestas en las normas sociales (laborales, de empleo y colocación, de seguridad social, de trabajo de extranjeros, etc.). Ahora bien, el hecho de que aquellas infracciones no sean específicamente sociales no implica que no puedan adquirir «coloración social» en determinados casos. Hemos dicho que no se trata de infracciones pensadas o diseñadas específicamente para empleadores de trabajadores por cuenta ajena y que tampoco aparecen específicamente referidas al incumplimiento de deberes u obligaciones sociales, y es cierto; sin embargo, nada impide que tales infracciones puedan ser cometidas por los empresarios al operar como empleadores de trabajadores asalariados, de modo que ello afecte a los intereses o repercuta sobre los derechos de estos trabajadores.

Volviendo a los ejemplos citados más arriba, resulta obvio, por lo pronto, que el empleador laboral es un sujeto particularmente idóneo para incurrir en la infracción consistente en «tratar los datos de carácter personal de forma ilegítima o con menosprecio de los principios y garantías que les sean de aplicación, cuando con ello se impida o se atente contra el ejercicio de los derechos fundamentales» (art. 44.4.f) de la LO 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos personales), pues resulta innegable que la condición de empleador pone al mismo en disposición de obtener una gran cantidad de datos personales de los trabajadores a su servicio, datos que llegan a veces a extenderse a aspectosPage 65 como la salud (por razones de seguridad) o incluso determinadas convicciones personales (en empresas de tendencia, por ejemplo). Lo mismo cabe decir en relación a la infracción de «manipulación, traslado o disposición de materiales radiactivos o equipos productores de radiaciones ionizantes que hayan sido precintados o intervenidos por razones de seguridad nuclear o protección radiológica» (art. 86.a.9 de la Ley 25/1964, de 29 de abril, de Energía Nuclear), pues es evidente que tales operaciones, cuando se lleven a cabo por un empresario a través de trabajadores por cuenta ajena, pueden verse sin duda como verdaderos incumplimientos del deber del empleador de asegurar la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores a su servicio.

Estamos, en definitiva, ante infracciones «extrasistemáticas», por estar formalmente ubicadas fuera de la LISOS; extrasistemáticas, lógicamente, desde el punto de vista del ordenamiento social. Como ya hemos señalado, sólo pueden considerarse sociales de manera «potencial», «accidental» o «eventual», por no estar referidas específicamente a empleadores (es decir, a empresarios en el más puro sentido laboral) ni tener por objeto propiamente la cobertura sancionadora de obligaciones de carácter estrictamente social. Pero basta con aquel dato para que puedan adquirir de hecho carácter o dimensión social. Como es fácilmente comprensible, el primer problema que ofrecen estas «infracciones extrasistemáticas» es el de su definición e identificación. Inevitablemente nos encontramos aquí con un terreno resbaladizo e incierto, en el que los parámetros habituales de disección del material normativo y de separación entre franjas del ordenamiento jurídico son inexistentes, muy toscos o de escasa utilidad.

En una primera aproximación, cabrían en síntesis dos opciones metodológicas: la meramente formal, que nos llevaría a calificar como «extrasistemático» todo aquello que se ubique fuera de la LISOS, y la más sustantiva o de fondo, que reclamaría además algún tipo de distanciamiento material del ordenamiento social para poder aplicar esa calificación. Esta segunda sería seguramente la opción preferible, pero no vamos a prescindir del todo de la primera, por ofrecer alguna dosis mayor de seguridad y certeza. Ello significa que la anterior calificación la vamos a proyectar no sólo sobre las disposiciones legales no laborales ni sociales en sentido estricto, sino también, al menos en este primer apartado de análisis general, sobre aquellas disposiciones legales que perteneciendo al orden social siguen manteniendo, tal vez de manera anómala o por motivos de descuido, un cuadro propio de infracciones y sanciones (como es el caso de la Ley de empresas de trabajo temporal, y, a sabiendas de que su radio de acción es más bien interdisciplinar, la Ley de derechos y deberes de los extranjeros en España).

Las infracciones sociales extrasistemáticas, aparte de que, en su mayor parte, resulten esencialmente distintas de las infracciones en el orden social, por la sencilla razón de que no se refieren directamente al incumplimiento de normas sociales, presentan así pues un rasgo formal identificativo muy simple pero muy contundente, que nos permite aislarlas y separarlas de aquellas: su ubicación normativa fuera de la LISOS. No nos importa tanto, de ese modo, el contenido o trasfondo material de la infracción. De hecho, no vamos a dar la calificación de infracción social extrasistemática a ninguna de las que se encuentran localizadas en el interior de la LISOS, aun cuando desde el punto de vista material o sustantivo pudiera considerarse una infracción social de carácter impropio, por no acoger en realidad un «ilícito social». Téngase en cuenta que es ésa una hipótesis verificable, dado que el concepto de infracciónPage 66 en el orden social que utiliza la LISOS es meramente formal (art.1.1): son tales «las tipificadas y sancionadas en la presente ley y en las leyes del orden social». La infracción social, a tenor de la LISOS, es pues la que el ordenamiento califica como tal, no necesariamente la que se refiere a un incumplimiento de normas dentro de la rama social del Derecho (aunque ambos factores concurran normalmente, como es natural).

Por lo tanto, podemos entender que son infracciones sociales extrasistemáticas todas aquellas que, estando tipificadas fuera de la LISOS, pueden afectar eventualmente a quienes emplean a trabajadores por cuenta ajena (precisamente por esa circunstancia), o, llegado el caso, a quienes se sitúan en una posición similar respecto de la relación de trabajo (como quienes se encargan de asegurar compromisos sociales asumidos por las empresas). Son, por ello mismo, infracciones que tienen entre sus posibles objetivos la protección de derechos o intereses de los trabajadores asalariados; puede que en su origen o en su concepción estuviera presente otro tipo de interés, pero lo cierto es que por su formulación o su ubicación normativa pueden llegar hasta el terreno de lo laboral o social. Por supuesto, también son infracciones extrasistemáticas desde un punto de vista meramente formal aquellas que se recogen en normas sociales pero fuera de la codificación impuesta por la LISOS, como ya hemos dejado ver.

¿Dónde se ubican o concentran estas infracciones extrasistemáticas? Realmente no es fácil dar una respuesta absolutamente cerrada a esa cuestión, pues no son pocas las normas que, en mayor o menor medida, acogen en su seno alguna clase de infracción con trascendencia social. Se trata, además, de normas muy variadas, que muchas veces cabría adscribir al ordenamiento administrativo, pero que también pueden encontrarse en otros muchos sectores del ordenamiento jurídico; muchas veces se trata, además, de normas de sentido «interdisciplinar», por cuanto conjugan en su seno principios, técnicas o reglas propias de distintas franjas del derecho. En cualquier caso, cabría sistematizar toda esa normativa en cinco grandes grupos, atendiendo a su objeto, su contenido, su proyección material y, en cierto modo, a su mayor o menor proximidad con el ordenamiento social.

En un primer grupo, el más próximo desde luego a lo social (hasta el punto de que en algún caso se introduce dentro del mismo), está formado por aquellas disposiciones legales que tienen una relación directa con el empleo y la prestación de servicios en régimen asalariado. Habría que incluir aquí, la Ley 14/1994, de 1 de junio, de empresas de trabajo temporal (que sigue tipificando infracciones relativas a la actividad trasnacional de dichas empresas), a Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España (que, como es sabido, contiene un título dedicado a las infracciones en materia de extranjería), y la Ley 49/2007, de 26 de diciembre, sobre Infracciones y Sanciones en materia de igualdad de oportunidades de las personas discapacitadas (que fue aprobada para completar la regulación de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, sobre igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, y que incorpora tipos de infracción en los que pueden incurrir los empleadores con ocasión de la ocupación de discapacitados como trabajadores asalariados a su servicio).

En un segundo grupo podrían incluirse aquellas disposiciones legales que, atendiendo también otros objetivos más ligados a la producción o la actividad económica correspondiente, proporcionan de manera deliberada algún tipo de protección al trabajador por cuenta ajena. Son normas esencialmente sectoriales, aunque en algún caso con un amplio radio de acción por la amplitud con que se concibe el sector de actividad de referencia. Se trata, por citar las más significativas, de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria (en la que se tipifican determinados comporta-Page 67mientos o hechos ligados a la seguridad y salud en el trabajo), y de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas (que ha sido recientemente modificada por la Ley 12/2007, de 2 de julio, para su adaptación a la legislación europea sobre hidrocarburos, y que contiene infracciones administrativas en materia de seguridad minera). Una y otra afectan sin duda a las condiciones de trabajo de los asalariados en actividades industriales y mineras.

A un tercer grupo pueden incorporarse aquellas normas legales que preferentemente tienen por objeto la ordenación de la correspondiente actividad económica o profesional, pero que, de manera indirecta y bastante más difusa que en el caso anterior, pueden acoger infracciones administrativas que afecten al empleador en su condición de tal. Tal vez sea éste el grupo con mayor capacidad de recepción de instrumentos normativos, pues en él podrían fácilmente ubicarse, entre otras posibles, la Ley 25/1964, de 29 de abril, de Energía Nuclear (cuya tabla de infracciones busca minimizar los riesgos de la utilización de este tipo de energía, también en relación con la seguridad y salud de los trabajadores del sector), la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (cuyas infracciones tienen por objeto reforzar las condiciones de seguridad en que se desempeñan las actividades portuarias y marítimas a las que la ley resulta aplicable, con alguna repercusión en las condiciones de seguridad en que se prestan los trabajos portuarios), la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima (que contiene alguna previsión similar en relación con el sector pesquero), la Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada (que contiene infracciones de las empresas de vigilancia y seguridad que potencialmente sirven también para la protección de los trabajadores), la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea (que desde el punto de vista que ahora interesa tiene por objeto reforzar el cumplimiento de las reglas sustantivas de seguridad aérea, con la consiguiente cobertura para las condiciones de seguridad en las que trabajan quienes prestan servicios por cuenta ajena a bordo de aeronaves), o la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de Transportes Terrestres (que incluye algunas infracciones que contribuyen a la protección de los derechos de los transportistas por cuenta ajena, particularmente de los ligados a los tiempos máximos de conducción).

En un cuarto grupo podemos integrar una variada serie de disposiciones legales cuyo punto común se encuentra en la tutela de los derechos de los ciudadanos y la preservación del interés general de la población, aunque siempre con alguna incidencia en el terreno de la prestación de servicios. Es el caso, por poner ejemplos significativos, de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de la Sanidad (algunas de cuyas infracciones, a las que remite por cierto la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de Ordenación de las Profesiones Sanitarias, pueden revestir carácter social, como sucede con aquellas que tratan de garantizar unas mínimas condiciones higiénicas y de seguridad en la prestación de los servicios sanitarios), la ya citada Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos (que tipifica infracciones en las que puede incurrir el empresario al dar empleo a trabajadores por cuenta ajena, para reforzar el derecho a la intimidad de quienes prestan servicios dependientes por cuenta de otra persona), la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, del Tabaco (en la medida en que al tratar de erradicar ciertos hábitos de consumo se adentra en los centros de trabajo, con variados efectos como es sabido), la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, del Derecho a la Educación (que incorpora infracciones de las empresas educativas en cuyo trasfondo se sitúa el trabajo del profesorado), o la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte (que tiene por fin principal garantizar la seguridad y la disciplina deportiva, pero que repercute en las condiciones de seguridad de los deportistas profesionales, efecto al que también contribuyen, dicho sea de paso, tanto la Ley Orgánica 7/2006, de 21 de noviembre, del Dopaje, como la Ley 19/2007, de 11 de julio, contra la Vio-Page 68lencia, el Racismo, la Xenofobia y la Intolerancia en el Deporte).

En fin, en un último grupo -dentro, obviamente, de una clasificación abierta y expuesta a las críticas pertinentes-podrían reunirse todas aquellas disposiciones legales que, aun teniendo un objeto más amplio, afectan a las obligaciones fiscales o de aseguramiento que corresponden a las empresas (con su consiguiente impacto en los derechos o intereses económicos de los trabajadores). Se trata, por ejemplo, de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (que tipifica las infracciones en que pueden incurrir los sujetos obligados a practicar retenciones tributarias), o de todas aquellas normas de previsión social voluntaria que pueden proyectarse sobre la realidad empresarial (como el Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, la Ley 26/2006, de 17 de julio, de mediación de seguros y reaseguros privados, o el Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre, que contiene el texto vigente de la Ley de Planes y Fondos de Pensiones), que contienen infracciones que, aun no estando dirigidas exactamente a los empleadores, sino más bien a los sujetos que intervienen en el mercado de los seguros (compañías aseguradoras, corredores y agentes de seguros), pueden afectar muy directamente a los derechos e intereses económicos de los trabajadores, en la medida en la que la conducta de estas personas puede terminar condicionando la percepción efectiva de las prestaciones o los compromisos sociales asegurados por las empresas.

Podría decirse, a la vista de esta resumida descripción normativa, que lo que aquí hemos calificado como infracciones sociales extrasistemáticas aparece diseminado en un variado conjunto de disposiciones legales que se caracterizan, en términos globales, por ocuparse de actividades o sectores productivos de especial importancia para la sociedad, ya sea por su carácter estratégico, ya sea por su carácter asistencial, ya sea por el impacto social de sus daños potenciales, ya sea, en fin, por su contribución a la buena y sana convivencia entre los ciudadanos. Son normas que incidental o tangencialmente miran a los trabajadores, pero que sobre todo tratan de atender el interés general. En cualquier caso, la presencia de trabajadores, y la inevitable incidencia de la correspondiente actividad en sus condiciones de seguridad y salud en el trabajo, explica la dimensión social o incluso «cuasilaboral» que con frecuencia adquieren estas variadas disposiciones legales.

Como ya hemos indicado, buena parte de las disposiciones legales que acabamos de referir tienen como principal preocupación someter a control las actividades desempeñadas en determinados sectores de actividad, por razones estratégicas o en todo caso de interés general. Muchas de ellas, además, buscan y tratan de garantizar específicamente que las correspondientes actividades de riesgo de que se ocupan se desarrollen con la máxima seguridad posible. Es común a gran parte de ellas, por lo tanto, la preocupación por el reforzamiento de los derechos de seguridad y salud laboral de los trabajadores implicados. Es en este apartado de la prevención de riesgos laborales, por cierto, donde algunas de aquellas previsiones legales abren la posibilidad de concurrencia con lo dispuesto dentro del «sistema» de infracciones sociales, que como sabemos se condensa en la LISOS, habida cuenta que en esta otra disposición legal se contiene una tipificación específica, y extremadamente amplia, de infracciones en materia de seguridad y salud en el trabajo. Se suscita aquí, por lo tanto, la cuestión relativa a la adecuada coordinación de las infracciones en el orden social de la LISOS con las infracciones sociales extrasistemáticas que tipifican esas diversas leyes sectoriales.

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Ninguna de las leyes sectoriales de referencia contiene mención expresa alguna sobre cómo se articulan sus infracciones con las de la LISOS. En defecto de previsión legal específica, será por ello preciso aplicar el criterio general de preferencia a favor de la tipificación de infracciones contenida en la LISOS, por su carácter específicamente referido a la relación laboral. Habiendo por tanto una conducta del empresario que pueda considerarse incumplimiento de las exigencias a las que está sometido en materia de seguridad y salud, la misma deberá ser reconducida inicialmente a la LISOS, y sólo en el caso de que no se hallara en ésta un tipo de infracción adecuado para sancionar administrativamente tal conducta podrá acudirse a los tipos de las infracciones sociales extrasistemáticas recogidos en las normas sectoriales. Así pues, la entrada en funcionamiento de las infracciones sociales extrasistemáticas de estas normas sólo podrá producirse bien porque se refieran a una conducta de incumplimiento empresarial en absoluto prevista en los tipos de la LISOS, bien porque se refieran a una conducta de incumplimiento empresarial sólo genérica o muy vagamente aludida en la LISOS, en la medida en la que ésta no resultara operativa precisamente porque la vaguedad del tipo la hace inaplicable por las exigencias del principio de tipicidad.

La regla será por tanto la aplicación de la LISOS, y sólo excepcionalmente el recurso a las infracciones tipificadas en las leyes sectoriales especiales. Claro que entonces para determinar exactamente cuándo éstas resultan de aplicación habrá que determinar el alcance operativo de la tipificación de las infracciones de seguridad y salud de la LISOS, poniendo en relación específicamente o caso por caso la tipificación de la LISOS con cada uno de los tipos de infracciones sociales extrasistemáticas de las leyes sectoriales. La operación rebasa desde luego el propósito de este trabajo, por lo que nos conformaremos con examinar los fundamentos de este modo de articulación de las infracciones de la LISOS con las de las leyes sectoriales.

El alcance material de las infracciones de la LISOS en materia de seguridad y salud en el trabajo, es decir, su potencial para absorber incumplimientos empresariales de prevención de riesgos de distinta naturaleza, es amplio. La prueba más clara de ello es sin duda la existencia en la LISOS de un tipo de infracción abierto, capaz en principio, por su inespecífica definición, de proyectarse sobre casi cualquier incumplimiento preventivo imaginable. Se trata, concretamente, de la infracción consistente en «el incumplimiento de las reglas de prevención de riesgos», reproducida en la ley tanto a propósito de las infracciones leves, cuando el incumplimiento carezca de trascendencia grave para la integridad física o la salud de los trabajadores (art. 11.4), como de las graves, cuando suponga un riesgo grave para la integridad física o la salud de los trabajadores (art. 12.16), y las infracciones muy graves, en el supuesto de que el riesgo generado para seguridad y salud de los trabajadores sea grave e inminente (art. 13.10).

Con este tipo de infracción, con la que el legislador habría buscado hacer posible la sanción de incumplimientos preventivos que pudieran escapar de la red de tipos de infracciones concretas de la LISOS, algo muy conveniente en materia de prevención de riesgos, debido al carácter siempre técnico y singular de las obligaciones preventivas, y en todo caso a la siempre latente posibilidad de originación de nuevos escenarios preventivos, con nuevas obligaciones y nuevos posibles incumplimientos, como consecuencia de la aparición de trabajos inéditos y sobre todo de la aplicación de nuevas tecnologías, la tipificación de las infracciones en materia de seguridad y salud en el trabajo de la LISOS habría adquirido en efecto capacidad para alcanzar a cualquier incumplimiento de obligaciones preventivas de los empresarios en relación con sus trabajadores. Es más, la amplia capacidad de la LISOS para sancionar incumplimientos preventivos quedaría incluso reforzada también por la posibilidad de invocar a tales efectos la genérica infracción del artícu-Page 70lo 7.10, en el que se considera infracción «establecer condiciones de trabajo inferiores a las establecidas legalmente (...), así como los actos u omisiones que fueren contrarios a los derechos de los trabajadores reconocidos en el artículo 4 de la Ley del Estatuto de los trabajadores», derechos entre los que se cuentan los de seguridad y salud.

Puesto que el campo material de los incumplimientos empresariales en materia de seguridad y salud laboral estaría recubierto en su totalidad por las infracciones de la LISOS, parece por tanto que los tipos de las infracciones sociales extrasistemáticas de normas sectoriales como las leyes de energía nuclear, sanidad, transporte, deporte, seguridad privada, etc, no entrarían nunca en aplicación. Sin embargo, no sucede exactamente así. Ello es debido precisamente al carácter genérico, inespecífico e inconcreto de las infracciones amplias o abiertas de la LISOS. No debe pasarse por alto que el carácter genérico, inespecífico, inconcreto o abierto de estas infracciones, que es lo que permite ampliar -en extensión- su campo de aplicación-, se traduce automáticamente también en una reducción -en intensidad- de sus posibilidades efectivas de aplicación, es decir, en una mayor dificultad operativa, como consecuencia de las dificultades que plantea a tales efectos la entrada en juego del principio de tipicidad, sin duda aplicable al tratarse de infracciones y sanciones administrativas.

Si a esta circunstancia añadimos que buena o la mayor parte de las infracciones sociales extrasistemáticas de las leyes sectoriales aparecen definidas a través de tipos específicos y concretos, queda de manifiesto cómo puede haber incumplimientos de las reglas de seguridad y salud difícilmente susceptibles de sanción administrativa en el marco de la LISOS y más fácilmente reprensibles en el de las leyes sectoriales especiales de referencia, siguiendo por supuesto en estos casos los cauces y reglas sancionadoras especiales previstos en estas leyes. Podría por tanto concluirse que las infracciones sociales extrasistemáticas contenidas en las leyes sectoriales especiales actúan subsidiariamente respecto de las de la LISOS. Para verificar esta conclusión no hace falta más que poner en contraste los tipos de las infracciones sociales extrasistemáticas de las leyes sectoriales especiales con las infracciones más abiertas y genéricas de la LISOS.

La idea de infracciones sociales extrasistemáticas inesperadamente abre, o en su caso amplía, otro interesante horizonte normativo. Ya sabemos que la competencia de legislación laboral es exclusiva del Estado, al que por lo tanto corresponde la tipificación de las infracciones administrativas ligadas al incumplimiento de normas laborales. Naturalmente, esta afirmación no puede extenderse con la misma fuerza a la totalidad del «derecho social», puesto que en alguna de sus parcelas (la de asistencia o servicios sociales, por ejemplo) la competencia de regulación pertenece preferentemente a las Comunidades Autónomas. Y tal afirmación, por lo demás, es de muy difícil y complicado uso en el proceloso campo de las infracciones sociales extrasistemáticas, pues por definición nos adentramos con ella en terrenos en los que la competencia legislativa puede estar adscrita al Estado o a las Comunidades Autónomas, en régimen de exclusividad (a uno o a otras), o en régimen de concurrencia. Así pues, si en el estricto terreno de lo social hay que dejar algún margen para la intervención de las Comunidades Autónomas, en los terrenos que hemos ido adscribiendo a lo «extrasistemático» en las páginas anteriores hay que contar con la posibilidad, desde luego, de que las Comunidades Autónomas asuman o hayan asumido algunas competencias reguladoras, que pueden alcanzar en su caso a la identificación y tipificación de las pertinentes infracciones administrativas.

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De cualquier modo, si el sistema de infracciones sociales lo hacemos coincidir con la LISOS, toda la producción normativa de las Comunidades Autónomas, en el campo estrictamente social o en otros campos más o menos adyacentes, habrá que adscribirla al apartado de lo «extrasistemático». Pues bien, si difícil era trazar los contornos de las infracciones extrasistemáticas de matriz estatal, mucho más lo es perfilar el terreno en el que las Comunidades Autónomas pueden intervenir desde este punto de vista. Lógicamente, las Comunidades Autónomas podrán proceder a la tipificación de infracciones en relación con aquellas materias o actividades en las que hayan podido asumir competencias legislativas. A la hora de la verdad, los ámbitos en los que las Comunidades Autónomas han ido aprobando normas sancionadoras se definen sobre todo con criterios sectoriales, y generalmente se caracterizan por tratarse de actividades potencialmente dañosas o en las que pueden originarse riesgos para las personas, y por tanto también para quienes desempeñan en ellos su quehacer laboral. En particular, la tipificación autonómica de infracciones (que podrían constituir en su caso un nuevo segmento de infracciones sociales extrasistemáticas) aparece principalmente en las leyes reguladoras de la actividad de transportes, de la actividad portuaria o marítima, de la actividad de pesca, de la sanidad, del deporte, de los espectáculos públicos, de la actividad minera y de la seguridad industrial (como, por poner un ejemplo significativo, la Ley 1/1997, de 4 de abril, de Infracciones y Sanciones de Seguridad Minera de Asturias, aprobada en sustitución de la anterior Ley 2/1985, de 11 de diciembre).

Un problema singular que plantea la intervención de las Comunidades Autónomas es el de la adecuada articulación de las infracciones contenidas en estas normas autonómicas con las procedentes de la LISOS, pues resulta obvio que transitar por uno u otro cauce sancionador produce relevantes consecuencias jurídicas; también puede plantear problemas, desde luego, la articulación de aquellas infracciones de origen autonómico con las respectivas infracciones sociales extrasistemáticas sectoriales de ámbito nacional. Cuando las infracciones sociales extrasistemáticas procedentes de las leyes autonómicas se refieran a incumplimientos sobre los que también se proyecten los tipos de las infracciones de la LISOS parece obvio que deberá aplicarse esta norma. En primer lugar, porque la misma se presentará en tal caso, sin duda alguna, como norma especial o más especializada, al tratarse en el fondo de una cuestión laboral (el incumplimiento empresarial que afecta directamente a los trabajadores a su servicio). Y, en segundo lugar, porque, precisamente al estar en juego una cuestión laboral, la competencia para proceder a la tipificación de conductas no podrá corresponder en buena lógica a las leyes autonómicas (que se excederían de su ámbito natural en tal hipótesis), sino a la ley nacional estatal, conforme a lo dispuesto en el art.149.1.7ª CE (y a la interpretación que de dicha regla ha dado el Tribunal Constitucional).

Téngase en cuenta que aun cuando la jurisprudencia constitucional se haya mostrado partidaria de interpretar la reserva al Estado de las competencias en materia de legislación laboral en términos restrictivos, admitiendo la competencia legislativa de las Comunidades Autónomas en materias sociales no laborales (sentencia TC 360/1993, de 14 de junio), existen buenas y poderosas razones para entender que la tipificación como infracciones administrativas de los incumplimientos de las exigencias de prevención de riesgos laborales no deja de constituir una operación de verdadera legislación laboral, aunque sea adjetiva, y no mera legislación social, al estar estableciéndose las consecuencias jurídicas del incumplimiento de normas laborales, concretamente las de seguridad y salud en el trabajo. Por otra parte, no parece que pueda sostenerse que la tipificación de infracciones, por su carácter de operación adjetiva, y no de regulación sustantiva, constituya ejecución de legislación laboral (facetaPage 72 en la que, como es sabido, sí serían competentes las Comunidades Autónomas, conforme al propio art. 149.1.7ª CE); como es fácil de comprender, el hecho de que las Comunidades Autónomas puedan, en el ejercicio de sus competencias de ejecución de la legislación laboral, puedan asumir competencias para la imposición de las sanciones que correspondan a las infracciones tipificadas en la LISOS (art. 48.5 LISOS), o incluso aprobar sanciones complementarias, como la publicidad de las impuestas por infracciones muy graves (Decreto 53/2008, de 1 de abril, de Aragón), no significa que la tipificación de infracciones en el orden social constituya una operación de ejecución de la legislación laboral. Ni la tipificación de infracciones, ni la regulación básica del procedimiento sancionador (art. 51 LISOS), son cuestiones de ejecución, por lo que la eventual tipificación autonómica de infracciones sociales extrasistemáticas en concurrencia con la LISOS debe resolverse a favor de la norma estatal.

Queda en todo caso por resolver qué sucederá cuando las infracciones sociales extrasistemáticas de las leyes autonómicas no entren materialmente en concurrencia con las infracciones en el orden social de la LISOS, de modo que la conducta de incumplimiento empresarial incida en el ámbito sancionador de la ley autonómica pero no en el de la LISOS, por no existir en ésta el tipo de referencia o porque, de existir, resulte excesivamente vago o abierto y por tanto no susceptible de aplicación. En estos casos parece que habrá que aplicar la infracción social extrasistemática de la ley autonómica. Téngase en cuenta que aun cuando nos encontremos ante una infracción que pueda presentar una evidente coloración social, sin embargo, por no ser propiamente laboral, sino tan sólo de manera impropia o eventual, puede suceder perfectamente que su regulación no encaje en el marco de competencia exclusiva del Estado, pues como hemos visto el término laboral que utiliza el art. 149.1.7ª CE debe entenderse en un sentido restringido o estricto. En tal hipótesis la tipificación de la infracción en la ley autonómica estará libre de la tacha de invasión competencial en la materia laboral, siendo por tanto posible que tales incumplimientos se sancionen por los órganos y procedimientos específicos con los que aparezcan dotadas las leyes sectoriales de que se trate.

Según ya hemos señalado, la Ley 49/2007, de 26 de diciembre, sobre infracciones y sanciones en materia de igualdad de discapacitados, es la norma que más claramente incorpora hoy en día en su seno infracciones sociales extrasistemáticas con utilidad de protección de los trabajadores asalariados en atención a circunstancias de carácter personal, concretamente en su condición de personas discapacitadas. No es la única que atiende a este aspecto personal, pues también la legislación de extranjeros presenta esta característica (atendiendo ahora a la nacionalidad). Pero es sin duda la más explícita y abundante en ese terreno, pues el respectivo cuadro sancionador es muy amplio y variado. Tal parece, de hecho, que la norma está pensando precisamente en el empleo de discapacitados por cuenta ajena a la hora de tipificar las posibles infracciones. Las pruebas de ello son evidentes.

La Ley 47/2007 considera infracción leve «el incumplimiento de los deberes y obligaciones (...) de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad», y específicamente de las «disposiciones que impongan la obligación de adoptar normas internas en las empresas, centros de trabajo u oficinas públicas orientadas a promover y estimular la eliminación de desventajas o situaciones generales de discriminación a las personas con discapacidad», así como «obstaculizar laPage 73 acción de los servicios de inspección» (art. 16.2).

Considera infracciones graves: (1) «los actos discriminatorios u omisiones que supongan directa o indirectamente un trato menos favorable a la persona con discapacidad en relación con otra persona que se encuentre en situación análoga o comparable»; (2) «la imposición abusiva de cualquier forma de renuncia total o parcial a los derechos de las personas por razón de su discapacidad, basada en una posición de ventaja»; (3) «el incumplimiento deliberado del deber de sigilo y confidencialidad con respecto a los datos personales de las personas con discapacidad»; (4) «el incumplimiento de los requerimientos específicos que formulen las autoridades»; (5) «la obstrucción o negativa a facilitar la información solicitada por las autoridades (...) en orden al cumplimiento de las funciones de información, vigilancia, investigación, inspección, tramitación y ejecución en los términos previstos en esta ley»; (6) «el incumplimiento por parte de las personas obligadas de las normas sobre accesibilidad de los entornos, instrumentos, equipos, tecnologías (...) que obstaculice o limite su acceso o utilización regulares por las personas con discapacidad»; (7) la «negativa por parte de las personas obligadas a adoptar un ajuste razonable» que facilite la adaptación del discapacitado a su entorno; (8) la no elaboración de «planes especiales de actuación para la implantación de las exigencias accesibilidad y no discriminación de discapacitados»; (9) la «coacción, amenaza o represalia ejercida sobre la persona con discapacidad o sobre otras personas físicas o jurídicas que hayan entablado o pretendan entablar cualquier clase de acción legal, reclamación, denuncia o participen en procedimientos ya iniciados para exigir el cumplimiento del principio de igualdad de oportunidades; así como la tentativa de ejercitarlos» (art. 64.3).

Las infracciones sociales extrasistemáticas de quien puede actuar como empleador de discapacitados también aparecen con toda claridad en el apartado de incumplimientos muy graves como los de: (1) someter a las personas a «vejaciones (...) en sus derechos fundamentales por razón de su discapacidad»; (2) causar deliberadamente «un grave perjuicio económico o profesional a las personas con discapacidad»; (3) «conculcar deliberadamente la dignidad de las personas con discapacidad imponiendo condiciones o cargas humillantes para el acceso a los bienes, productos o servicios a disposición del público»; (4) «generar deliberadamente situaciones de riesgo o grave daño para la integridad física o psíquica o la salud de las personas con discapacidad»; (5) las infracciones graves «cuando sus autores hayan actuado movidos además por odio o desprecio racial o étnico, de género, orientación sexual, edad, discapacidad severa o no posibilidad de representarse a si mismo»; (6) «el incumplimiento por las personas obligadas de las normas sobre accesibilidad en la planificación, diseño y urbanización de los entornos, productos y servicios» (art. 16.4).

Debe precisarse que los tipos de infracciones a que acaba de hacerse referencia operan sólo cuando las conductas infractoras se proyecten en un ámbito territorial superior al de una Comunidad Autónoma (art. 15). Tratándose de infracciones que no excedan de las fronteras de una Comunidad Autónoma, la tipificación forma parte de las competencias de ésta, por lo que habrá de estarse a sus leyes específicas para conocerlas. Ello no obstante, por exigencias del principio de igualdad, la Ley 49/2007 contiene una tipificación de infracciones común para todas las CCAA, algunas de las cuales son de las que aquí consideramos extrasistemáticas.

Es el caso, por ejemplo, de las siguientes infracciones graves: (1) realizar «actos discriminatorios u omisiones que supongan directa o indirectamente un trato menos favorable a la persona con discapacidad en relación con otra persona que se encuentre en situación análoga o comparable»; (2) el incumplimiento de «exigencias de accesibilidad así como laPage 74 negativa a adoptar las medidas de ajuste razonable» legalmente prescritas»; (3) el incumplimiento de los «requerimientos administrativos» que formulen los órganos competentes para exigir el cumplimiento de las normas de protección de discapacitados; (4) «cualquier forma de presión ejercida sobre la persona con discapacidad o sobre otras personas físicas o jurídicas que hayan entablado o pretendan entablar cualquier clase de acción legal» (art. 3.3). Y de las siguientes infracciones muy graves: (a) «toda conducta de acoso relacionada con la discapacidad»; (b) el «incumplimiento reiterado de los requerimientos administrativos específicos» que formulen los órganos competentes para controlar el cumplimiento de las normas de protección de las exigencias de igualdad, no discriminación y accesibilidad universal de discapacitados; (c) «cualquier forma de presión» ejercida sobre las autoridades en el ejercicio de las potestades administrativas que se ejerzan para cumplir las normas de igualdad de discapacitados (art. 3.4).

Sucede que la sanción administrativa de las conductas empresariales contrarias a los derechos de los trabajadores discapacitados no sólo adviene por el cauce de las infracciones sociales extrasistemáticas de la Ley 49/2007, sino también, como no podía ser de otra manera, por el cauce de las infracciones en el orden social de la LISOS. Esta norma contiene en efecto infracciones que penalizan determinadas conductas empresariales contrarias a los derechos de los trabajadores minusválidos. Tales infracciones son esencialmente tres: (1) el incumplimiento en materia de integración laboral de minusválidos de la obligación legal de reserva de puestos de trabajo o la aplicación de las medidas alternativas permitidas excepcionalmente (infracción grave, art. 15.3); (2) las discriminaciones adversas de la empresa, directas o indirectas, por razón de discapacidad (infracción muy grave, arts. 8.12, 10bis.2d y 16.2); (3) el acoso por razón de discapacidad, cualquiera que sea el sujeto activo del mismo, siempre que se produzca dentro del ámbito a que alcanzan las facultades de dirección de la empresa y con conocimiento de la misma (infracción muy grave, art. 8.13bis).

Se suscita entonces la cuestión de cómo articular las infracciones sociales extrasistemáticas de la Ley 49/2007 (o incluso las que pudieran aprobar las leyes de las distintas Comunidades Autónomas) y las infracciones en el orden social en materia de minusválidos de la LISOS. A tal efecto, conviene señalar que los tipos de unas y otras infracciones se proyectan en muchos casos sobre campos materialmente idénticos, lo que determina que una misma conducta infractora se haga acreedora de sanción en los dos órdenes normativos de referencia. La cuestión es de enorme relevancia, pues supone que o bien sancionamos el mismo hecho dos veces, algo que no parece de recibo por exigencias del principio non bis in idem, o bien hemos de elegir entre uno de los órdenes sancionadores en principio aplicables, opción en modo alguno exenta de importantes consecuencias, ni, por supuesto, de problemas interpretativos. Debe notarse que los órganos competentes para instar e imponer la sanción son distintos, como también los procedimientos y las sanciones aplicables, lo que lleva entonces inevitablemente a plantear la cuestión de qué criterio utilizar para determinar a qué orden sancionador reconducir el incumplimiento social del empresario. Me parece que la innegable especialidad que presenta la LISOS a propósito de las infracciones que de un modo u otro adquieren carácter social debe llevar a poner en funcionamiento las infracciones y sanciones en el orden social.

Cualquier infracción empresarial con proyección en el trabajo de minusválidos susceptible de persecución tanto desde la Ley 49/2007 (o una ley autonómica) como desde la LISOS debería abordarse en consecuencia a través de este último orden sancionador, por obvias razones de especialidad o especificidad laboral. De hecho, ésta es precisamente la solución que ofrece expresamente la propia Ley 49/2007 a través de su disposición adicio-Page 75nal segunda, según la cual «las infracciones y sanciones en el orden social en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de personas con discapacidad seguirán rigiéndose por la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, cuyo Texto Refundido fue aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto».

Ha que subrayar que esta disposición sólo se aplica cuando la infracción empresarial sea susceptible de encajar simultáneamente tanto en los tipos de las infracciones de la Ley 49/2007 como en los de la LISOS. Se trata de una norma que da preferencia a la LISOS, por razones de especialidad, como hemos señalado, cuando la misma entre en concurrencia con los tipos de las infracciones que contiene la Ley 49/2007. La norma no alcanza más allá de este punto, y concretamente no impide la aplicación de las infracciones sociales extrasistemáticas contenidas en la Ley 49/2007 cuando las mismas no entren en concurrencia con las que tipifica la LISOS. La referida disposición adicional 2 de la Ley 49/2007 no precluye en bloque la aplicabilidad de sus infracciones en el ámbito de las relaciones de trabajo, sino sólo cuando las mismas concurran efectivamente con las de la LISOS.

Para determinar por tanto qué infracciones de la Ley 49/2007 cabe poner en funcionamiento en relación a conductas de conculcación empresarial de derechos de los trabajadores discapacitados habrá que confrontar los campos materiales de las infracciones de la LISOS y de la Ley 49/2007, de modo que las infracciones sociales extrasistemáticas de esta última sólo podrán aplicarse en los ámbitos sobre los que no alcanzaran a proyectarse los tipos de las infracciones de la LISOS. Dado que las infracciones en materia de trabajo de minusválidos de la LISOS no son abundantes, estando además definidas de un modo bastante genérico o abstracto, y puesto que la Ley 49/2007 incorpora un exhaustivo y complejo conjunto de tipos de infracciones sociales extrasistemáticas, definidos además con un grado relativamente alto de especificidad o concreción, no sería raro que una conducta empresarial contraria a los derechos de los trabajadores discapacitados no susceptible de sanción en el marco de la LISOS sí lo fuera en cambio en el contexto de las previsiones de la Ley 49/2007.

De hecho, hay tipos de infracciones sociales extrasistemáticas de la Ley 49/2007 que permiten sancionar conductas a las que no alcanzan las infracciones de la LISOS en materia de trabajadores discapacitados, sea porque se refieren a conductas o incumplimientos no comprendidos en el campo material de estas infracciones, sea incluso porque, por el carácter específico y concreto de la tipificación, hacen viable sancionar conductas que pueden quedar sin respuesta en la LISOS como consecuencia del carácter abstracto, inespecífico e inconcreto de sus tipos de infracción en esta materia. Como ejemplo cabe señalar dos importantes infracciones de la Ley 49/2007: (1) el incumplimiento de las exigencias de accesibilidad y la negativa a adoptar medidas de ajuste razonable para adaptar el entorno laboral al trabajador discapacitado (infracción grave, arts. 3.3b y 16.3f y g); y (2) la generación deliberada de situaciones de riesgo o daño grave para la integridad física o psíquica o la salud de las personas con discapacidad (art. 16.4d).

Se trata ahora de infracciones sociales extrasistemáticas que alcanzan a cualquier clase o categoría de trabajadores asalariados y no a grupos específicos, a diferencia de la legislación, ya vista, sobre discapacitados. No obstante. Estamos ante una regulación que no contempla ni mucho menos todos los aspectos del trabajo, sino exclusivamente determinados derechos o intereses específicos de quienes trabajan por cuenta ajena. La principal norma en este sentido es la LO 15/1999, de 13Page 76 de diciembre, de Protección de Datos, que contiene en su seno un catálogo de infracciones en materia de protección de datos que aun no destinadas específicamente al empleador laboral, sino a cualquier persona que tenga acceso a datos personales, son desde luego aplicables al titular de la empresa, en la medida en la que la lógica de la relación de trabajo sitúa al empleador en disposición de acceso a gran cantidad de datos personales de sus trabajadores. Son muchas, de hecho, las infracciones en materia de protección de datos personales en que puede incurrir el empresario con ocasión de la obtención de los servicios de trabajadores por cuenta ajena.

Entre las infracciones leves destacan:

(1) no atender, por motivos formales, la solicitud del interesado de rectificación o cancelación de los datos personales objeto de tratamiento cuando legalmente proceda; (2) no proporcionar la información que solicite la Agencia de Protección de Datos en el ejercicio de las competencias que tiene legalmente atribuidas, en relación con aspectos no sustantivos de la protección de datos; (3) no solicitar la inscripción del fichero de datos de carácter personal en el Registro General de Protección de Datos, cuando no sea constitutivo de infracción grave; (4) proceder a la recogida de datos de carácter personal de los propios afectados sin proporcionarles información preceptiva; (5) incumplir el deber de secreto, salvo que sea infracción grave (art. 44.2).

Entre las graves: (1) proceder a la recogida de datos de carácter personal sin recabar el consentimiento expreso de las personas afectadas, en los casos en que éste sea exigible; (2) tratar los datos de carácter personal o usarlos posteriormente con conculcación de los principios y garantías establecidos en la presente Ley o con incumplimiento de los preceptos de protección que impongan las disposiciones reglamentarias de desarrollo, cuando no constituye infracción muy grave; (3) el impedimento o la obstaculización del ejercicio de los derechos de acceso y oposición y la negativa a facilitar la información que sea solicitada; (4) mantener datos de carácter personal inexactos o no efectuar las rectificaciones o cancelaciones de los mismos que legalmente procedan cuando resulten afectados los derechos de las personas que la presente Ley ampara; (5) vulnerar el deber de guardar secreto sobre los datos de carácter personal incorporados a ficheros que contengan datos relativos a la comisión de infracciones administrativas o penales, Hacienda Pública, servicios financieros, prestación de servicios de solvencia patrimonial y crédito, así como aquellos otros ficheros que contengan un conjunto de datos de carácter personal suficientes para obtener una evaluación de la personalidad del individuo; (6) mantener los ficheros, locales, programas o equipos que contengan datos de carácter personal sin las debidas condiciones de seguridad que por vía reglamentaria se determinen; (7) no remitir a la Agencia de Protección de Datos las notificaciones previstas en esta Ley o en sus disposiciones de desarrollo, así como no proporcionar en plazo a la misma cuantos documentos e informaciones deba recibir o sean requeridos por aquél a tales efectos; (8) la obstrucción al ejercicio de la función inspectora; (9) no inscribir el fichero de datos de carácter personal en el Registro General de Protección de Datos, cuando haya sido requerido para ello por el Director de la Agencia de Protección de Datos; (10) incumplir los deberes de información de la LO 15/1999 (arts. 5, 28 y 29) cuando los datos hayan sido recabados de persona distinta del afectado (art. 44.3).

Entre las muy graves cabe señalar las siguientes: (1) la recogida de datos en forma engañosa y fraudulenta; (2) la comunicación o cesión de los datos de carácter personal, fuera de los casos en que estén permitidas; (3) recabar y tratar los datos de carácter personal especialmente protegidos (ideología, religión y creencias, origen racial o étnico, salud, vida sexual, etc.) de manera no autorizada; (4) no cesar en el uso ilegítimo de los tratamientos de datos de carácter personal cuando sea requerido para ello por el Director de la Agencia de Protección de Datos o por lasPage 77 personas titulares del derecho de acceso; (5) la transferencia temporal o definitiva de datos de carácter personal que hayan sido objeto de tratamiento o hayan sido recogidos para someterlos a dicho tratamiento, con destino a países que no proporcionen un nivel de protección equiparable sin autorización del Director de la Agencia de Protección de Datos; (6) tratar los datos de carácter personal de forma ilegítima o con menosprecio de los principios y garantías que les sean de aplicación, cuando con ello se impida o se atente contra el ejercicio de los derechos fundamentales; (7) vulnerar el deber de guardar secreto sobre los datos de carácter personal especialmente protegidos (ideología, religión y creencias, origen racial o étnico, salud, vida sexual); (8) no atender, u obstaculizar de forma sistemática el ejercicio de los derechos de acceso, rectificación, cancelación u oposición; (9) no atender de forma sistemática el deber legal de notificación de la inclusión de datos de carácter personal en un fichero (art. 44.4 de la LO 15/1999).

Se plantea de nuevo aquí la cuestión de cómo coordinar estas infracciones con las que pueden entrar en aplicación en el contexto de la LISOS, dado que ambos tipos de infracciones remiten a órdenes sancionadores diversos, con distintos sujetos competentes para proponer e imponer las sanciones, distintos procedimientos de actuación y, por supuesto, distintas sanciones.

Corresponde señalar a tal efecto que la LISOS sólo contiene dos infracciones en las que encajar las conductas empresariales contrarias a las exigencias de intimidad y adecuado tratamiento de datos personales de los trabajadores. Se trata, por un lado, del art. 8.11, que considera infracción muy grave «los actos del empresario que fueren contrarios al respeto de la intimidad y consideración debida a la dignidad de los trabajadores», y, por otro lado, del art. 13.5, en el que también se tipifica como infracción muy grave «incumplir el deber de confidencialidad en el uso de los datos relativos a la vigilancia de la salud de los trabajadores». El refuerzo del derecho a la intimidad en la LISOS es por tanto escaso, echándose incluso de menos -en el art. 16- un tipo de infracción en que se sancionara la conducta de solicitar o tratar indebidamente datos personales de los trabajadores en las entrevistas o procesos de selección, pues no cabe pasar por alto que éste es uno de los momentos en que, tanto por el interés obvio de la empresa en conocer lo más que pueda al aspirante al empleo como por la debilidad del trabajador, derivada de su necesidad o deseo de obtener el puesto, más se intensifica el riesgo de vulneración de la intimidad del trabajador.

Si ponemos en comparación por tanto las dos únicas infracciones que la LISOS dedica a proteger la intimidad de los trabajadores asalariados con el ingente y detallado número de infracciones sociales extrasistemáticas que se contienen en la LO 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos personales, tendremos que concluir que ha de haber gran cantidad de conductas de infracción de la empresa en relación a sus trabajadores que, no encontrando acomodo en la LISOS, deberán ser objeto de sanción a través de la LO 15/1999. No existe de hecho en esta ley ninguna previsión que prohíba o limite esta posibilidad (a diferencia de lo que hemos visto que sucede en la Ley 49/2007 cuando se trata de infracciones en materia de discapacitados). Ahora bien, adviértase que las infracciones sociales extrasistemáticas de la LO 15/1999 sólo podrán aplicarse al empleador laboral cuando no haya posibilidad de reconducirlas a los tipos de la LISOS, puesto que si esto sucediera el principio de especialidad determinaría sin duda la prioritaria aplicación de las disposiciones de esta última norma.

Un interesante conjunto de infracciones sociales extrasistemáticas es el que formanPage 78 todas aquellas previsiones legales que producen un efecto de protección o reforzamiento de determinados derechos e intereses económicos de los trabajadores. Como ya hemos señalado, el citado efecto se advierte claramente tanto en el ámbito de las normas tributarias como en el ámbito de las normas de seguros. En el caso de las primeras, porque hay determinadas infracciones que afectan a las reglas sobre descuentos y retenciones a practicar por los empresarios antes de abonar efectivamente las retribuciones a los trabajadores, lo que repercute sin duda sobre lo que el trabajador percibe efectivamente de manos de su empresario; en el de las segundas, como consecuencia de las reglas que establecen límites, exigencias y garantías a propósito de las personas que intervienen -como agentes, corredores, aseguradores, etc.- en operaciones en las que los empresarios aseguran determinadas obligaciones o compromisos con sus trabajadores, pues resulta también obvio que de ellas -y en particular de los tipos de infracciones administrativas establecidos- ha de depender que los trabajadores terminen o no disfrutando las ventajas que se han asegurado.

Son de destacar en este sentido las infracciones de la regulación de descuentos y retenciones fiscales a cargo de los empresarios contenidas en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. Esta ley, tras catalogar como posibles sujetos responsables de las infracciones en ella tipificadas a «los retenedores y los obligados a practicar ingresos a cuenta» (art. 181.1b), concepto en el que quedan sin duda incluidos los empresarios con ocasión del abono de las retribuciones a los trabajadores a su servicio, tipifica como posibles infracciones sociales extrasistemáticas: (1) «dejar de ingresar dentro del plazo establecido en la normativa de cada tributo la totalidad o parte de la deuda tributaria que debiera resultar de la correcta autoliquidación del tributo», infracción que se considerará grave o incluso muy grave precisamente «cuando se hayan dejado de ingresar las cantidades retenidas o que se hubiesen debido retener o ingresos a cuenta» siempre que las retenciones practicadas y no ingresadas o los ingresos a cuenta repercutidos y no ingresados alcancen una determinada cuantía (art. 191); (2) la resistencia, obstrucción, excusa o negativa a las actuaciones de control de la administración tributaria (art. 203); (3) incumplir el deber de sigilo exigido a los retenedores y obligados a realizar ingresos a cuenta (infracción grave, art. 204); (4) no entregar el certificado de retenciones e ingresos a cuenta practicados a los obligados tributarios perceptores de las rentas sujetas a retención o ingreso a cuenta (infracción leve, art. 206).

Una vez más estamos ante infracciones no específicas del empleador laboral pero en las que puede incurrir el mismo con ocasión de la recepción de servicios por cuenta ajena, y que, de este modo, adquieren carácter o dimensión social, al afectar a los derechos de los trabajadores. Se trata además de infracciones sociales extrasistemáticas de aplicación efectiva, pues no hay ninguna en la LISOS que se refiera a los incumplimientos de referencia y que por tanto pudiera desplazarlas en su aplicación. Téngase en cuenta que, a lo sumo, el único tipo de infracción de la LISOS que podría utilizarse para reconducir las infracciones de referencia sería el art. 7.10, en el que se considera que constituyen infracción grave «los actos u omisiones (del empresario) contrarios a los derechos de los trabajadores reconocidos en el artículo 4 de la Ley del Estatuto de los Trabajadores», derechos entre los que se encuentran los de naturaleza retributiva. Sin embargo, el carácter relativamente abierto de esta infracción, unido a la gran especificidad de las infracciones tipificadas en la Ley General Tributaria, determinarían que sería más viable aplicar estas infracciones que aquella.

También se contienen infracciones sociales extrasistemáticas en la normativa de seguros, principalmente en cuanto tipifican como infracciones conductas de incumplimiento -ahora ya no sólo del empresario, porPage 79 cierto, sino también de otras personas: aseguradores, mediadores, agentes, etc.- de ciertas reglas que lo que buscan es ofrecer garantías de que las prestaciones del seguro se llegarán a pagar cuando llegue el momento y, por tanto, de que el trabajador disfrutará del beneficio asegurado. Dentro de la Ley 26/2006, de 17 de julio, de mediación de seguros y reaseguros privados, destacan infracciones -en este caso de corredores, agentes y mediadores de seguros- como (1) ejercer la actividad de mediación de seguros sin habilitaciones o autorizaciones, (2) la realización de operaciones prohibidas o con incumplimiento de las exigencias impuestas por las normas, (3) el incumplimiento de la obligación de sometimiento de las cuentas a auditorías anuales, (4) la resistencia a las actividades de inspección y control, (5) la realización de actos fraudulentos y la utilización ilícita de personas interpuestas, (6) el incumplimiento de los acuerdos y resoluciones de las autoridades administrativas competentes en materia de seguros, (7) la coacción o el engaño en la mediación de seguros, (8) la carencia de contabilidad y de los libros de registro exigibles, (9) la no remisión de la información debida a las autoridades o su falta de veracidad, etc. (art. 55).

El Texto Refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, aprobado por Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre, también contiene una tipificación de infracciones -en este caso referidas a incumplimientos de las entidades aseguradoras- que pueden llegar a adquirir cariz social, al traducirse en un posible reforzamiento de determinados derechos asegurados de los trabajadores asalariados. Destacan entre estas infracciones, por ejemplo, las consistentes en: (1) el ejercicio de actividades ajenas a su objeto exclusivo; (2) la realización de actos u operaciones prohibidos por las normas de seguro; (3) la reducción de los márgenes de solvencia por debajo de ciertos límites o la insuficiencia en el fondo de garantía; (4) el incumplimiento de las obligaciones de contabilidad y auditoría; (5) la gestión imprudente o temeraria de los activos; (6) la realización de prácticas abusivas; (7) el incumplimiento de las medidas de control y los acuerdos de las autoridades competentes; (8) el incumplimiento de la obligación de remisión de datos -o su remisión inexacta o no veraz- a las autoridades competentes; (9) la actuación fraudulenta o con negocios simulados a través de personas interpuestas; (10) presentar la aseguradora deficiencias en la organización administrativa y contable o en los procedimientos de control interno cuando ello ponga en peligro la solvencia o viabilidad de la entidad aseguradora, etc. (art. 40).

Lo mismo sucede, como no podía ser de otra manera, en el caso de la Ley de Planes y Fondos de Pensiones (RD Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre). Prueba de ello es que esta norma, tras señalar como sujetos potencialmente responsables de las infracciones tipificadas, entre otras personas, a «las entidades gestoras y depositarias y a los promotores de planes de pensiones» (art. 35) -es decir, a empresarios y gestores-, señala como posibles infracciones con repercusiones sociales, por ejemplo: (1) el ejercicio por las entidades gestoras de actividades ajenas a su objeto exclusivo legalmente determinado; (2) la sustitución de las entidades gestoras o depositarias sin ajustarse a las exigencias legales; (3) la caída de los márgenes de solvencia por debajo de ciertos límites; (4) la carencia de la contabilidad exigida legalmente o su llevanza irregular, así como el incumplimiento de la obligación de someter las cuentas a auditorías anuales; (5) la inversión en bienes distintos a los autorizados o en proporción superior a la permitida; (6) el incumplimiento de los acuerdos resoluciones y las medidas de control adoptadas por las administraciones competentes; (7) la no remisión de información o la información no veraz a la administración competente; (8) la excusa, negativa o resistencia a la actuación inspectoras; (9) la falsedad en los dictámenes y documentos contables, de auditoría o actuariales o de información, etc. (art. 35).

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Las únicas infracciones que contiene la LISOS relativas al aseguramiento de derechos de los trabajadores son infracciones en materia de Seguridad Social. Nótese que las infracciones previstas a propósito de la actuación de sujetos privados como son las de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social (arts. 27 a 29), o incluso de las empresas que colaboran voluntariamente en la gestión de la Seguridad Social (arts. 30 a 32), no dejan de formar parte de la Seguridad Social pública, pues como es sabido las funciones que asumen estos sujetos constituyen verdadera Seguridad Social publica y se someten a las normas de ésta, con la simple particularidad de estar gestionadas por sujetos privados en virtud de una delegación.

Prueba de que la LISOS no se ocupa en absoluto del aseguramiento privado de derechos de los trabajadores es que ni las compañías ni los mediadores (corredores, agentes, etc.) de seguros aparecen en la relación de sujetos responsables en el orden social a que se refiere el art. 2 de la LISOS. Cómo desempeñen sus tareas estos sujetos es algo indiferente para la LISOS, y ello con independencia de que su conducta no sea irrelevante desde el punto de vista de los derechos e intereses de los trabajadores, pues resulta obvio que percibir o no las prestaciones que se deriven de un seguro concertado por el empresario en beneficio de los trabajadores no es algo que resulte ajeno ni mucho menos para los derechos e intereses de éstos.

Hay a lo sumo una sola infracción relacionada con el aseguramiento privado y voluntario de derechos de los trabajadores en la LISOS. Se trata de la consistente en «el incumplimiento por la empresa de la obligación de instrumentar los compromisos por pensiones con el personal de la empresa en los términos establecidos en la normativa reguladora de los planes y fondos de pensiones» (infracción muy grave, art. 8.16). Pero esta infracción se refiere a una conducta del empresario -el incumplimiento de la obligación de externalizar los compromisos por pensiones asumidos con los trabajadores, según dice la disposición adicional 1 de la Ley de Planes y Fondos de Pensiones de 2002-, no a las actuaciones irregulares de las entidades que intervienen en las operaciones de seguros (mediadores y compañías de seguros, entidades gestoras de planes y fondos de pensiones). Este tipo de conductas, que como ya hemos señalado pueden terminar causando perjuicio a los derechos e intereses de los de los trabajadores asalariados, y constituir por tanto verdaderas infracciones sociales extrasistemáticas, habrán de encontrar por tanto en su caso respuesta sancionadora en los tipos de infracciones de las normas de seguro más arriba referidos.

Sin duda, el conjunto de infracciones sociales extrasistemáticas más amplio y abundante es el constituido por todas aquellas normas que procuran un reforzamiento de los derechos de seguridad y salud de los trabajadores asalariados. Se trata ahora de infracciones que aparecen diseminadas en un variado conjunto de normas encargadas de regular determinados sectores de actividad, precisamente aquellos que por su carácter estratégico o, sobre todo, por la peligrosidad o el carácter potencialmente dañoso de las operaciones o tareas que se desempeñan en ellos, tanto para quienes realizan tales actividades en primera persona -los propios trabajadores- como para terceros, demandan reglas singulares de seguridad y protección, reglas cuyo cumplimiento efectivo requiere a su vez reforzamiento complementario mediante el establecimiento de sanciones administrativas en casos de incumplimiento.

Las normas que cumplen este objetivo son de variado tenor y contenido, y pertenecen, dePage 81 acuerdo con la clasificación general que en su momento hicimos, a grupos diversos. Pero todas ellas pueden contemplarse ahora desde la perspectiva de la seguridad y salud en el trabajo, que es, por lo demás, la perspectiva más típicamente laboral. Se trata de las siguientes normas: (1) Ley 25/1964, de 29 de abril, de Energía Nuclear; (2) Ley 14/1986, de 25 de abril, General de la Sanidad (a sus infracciones remite por cierto la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de Ordenación de las Profesiones Sanitarias); (3) Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de Transportes Terrestres; (4) Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, a la que deben añadirse las infracciones contenidas en la Ley 19/2007, de 11 de julio, contra la Violencia, el Racismo, la Xenofobia y la Intolerancia en el Deporte, y, sobre todo, en la LO 7/2006, de 21 de noviembre, del Dopaje; (5) Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada; (6) Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, y, en el ámbito pesquero, Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima; (7) Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea; (8) Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada; (9) Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, y Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas.

Por razones obvias, no vamos a continuación a reproducir una por una, exhaustivamente y con todo detalle, las infracciones sociales extrasistemáticas que es dable hallar en las leyes sectoriales de referencia. Trataremos de seleccionar aquellas más salientes o significativas, y en todo caso las que sean representativas y permitan en consecuencia formarse una imagen lo más ajustada posible de cómo es y hasta dónde llega la eventual responsabilidad de los empleadores en el marco de estas normas (sin perjuicio de la labor de contraste que con anterioridad se hizo respecto de las infracciones y sanciones que en materia de seguridad y salud de los trabajadores aparecen tipificadas en la LISOS). Téngase en cuenta, por otro lado, que de las infracciones contempladas específicamente tanto en la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, como en la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, se dará cuenta en un epígrafe posterior, por sus señaladas particularidades.

Las referidas en el epígrafe anterior no son las únicas infracciones sociales extrasistemáticas de las que cabe predicar un efecto de protección de la seguridad y salud de los trabajadores en ámbitos sectoriales específicos. Hallamos también infracciones de este género tanto en la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, como en la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas. Téngase en cuenta que la actividad industrial y la actividad minera, por su carácter peligroso o potencialmente dañoso para las personas, se encuentran sometidas a reglas preventivas y de seguridad singularmente intensas, reglas que aun cuando no estuvieran pensadas específicamente para proteger a los trabajadores asalariados, han de revertir sin duda sobre las condiciones en que estos prestan su actividad por cuenta ajena, lo que determina que muchas de las infracciones administrativas que tipifican las citadas leyes puedan llegar a ser consideradas verdaderas infracciones sociales extrasistemáticas.

Ahora bien, dentro del conjunto de las infracciones sociales extrasistemáticas conPage 87 efecto de protección de la seguridad y la salud de los trabajadores asalariados en ámbitos sectoriales particulares, las de las leyes de industria y de minas constituyen sin duda un género especial, debido a la concurrencia de una serie de circunstancias singulares que determinan la necesidad de aplicar reglas distintas a las que suelen operar ordinariamente. Por eso vamos a tratarlas específicamente en este epígrafe, en el que intentaremos sobre todo dar cuenta de las referidas particularidades.

En el caso de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, aplicable a «las actividades dirigidas a la obtención, reparación, mantenimiento, transformación o reutilización de productos industriales, el envasado y embalaje, así como el aprovechamiento, recuperación y eliminación de residuos o subproductos, cualquiera que sea la naturaleza de los recursos y procesos técnicos utilizados» (art. 3.1), las infracciones aparecen tipificadas en los arts. 31 y 32, siendo muchas las que podrían llegar a adquirir el carácter de infracciones sociales extrasistemáticas, cuando fueran cometidas por el empresario en relación a sus trabajadores. Pudiera ser el caso, por ejemplo, de las siguientes: (1) instalación o utilización de productos, aparatos o elementos sujetos a seguridad industrial sin cumplir las normas reglamentarias cuando comporte peligro o daño para las personas; (2) la puesta en funcionamiento de instalaciones careciendo de la correspondiente autorización; (3) la ocultación o falseamiento de los datos o informaciones debidas a las Administraciones públicas competentes o la falta de colaboración; (4) la inadecuada conservación y mantenimiento de instalaciones si de ello pudiera resultar un peligro para las personas.

La principal particularidad de estas infracciones se pone de manifiesto en relación a la inevitable y decisiva cuestión de cómo llevar a cabo su articulación con las infracciones de prevención de riesgos contenidas en la LISOS. A tal efecto, debe tenerse en cuenta que la Ley 21/1992, de Industria, a diferencia del resto de las leyes sectoriales en que se establecen infracciones de seguridad, contiene una regla específica sobre la coordinación o la articulación de sus reglas -y por tanto los tipos de sus infracciones- con las reglas de seguridad y salud -y por tanto los tipos de las infracciones- de la normativa específica en la materia, que a fecha de hoy no es otra que la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de Riesgos Laborales, y la propia LISOS. La regla aparece en el art. 9.4 de la Ley de Industria, según el cual «las actividades relacionadas con la seguridad e higiene en el trabajo se regirán por lo dispuesto en su normativa específica», y se especifica luego en su art. 30.1, en el que se dispone que «de conformidad con lo dispuesto en el art. 9.4 de la presente ley, cuando una conducta constituya incumplimiento de la normativa de seguridad, higiene y salud laborales, esta infracción será objeto de sanción conforme a lo dispuesto en dicha normativa», que hoy es la LISOS.

Debe concluirse por tanto que las infracciones sociales extrasistemáticas de la Ley 21/1992, de Industria, no podrán entrar nunca en juego, pues la propia ley dispone expresamente la aplicación preferente de las que tipifica la LISOS. Cabría acaso preguntarse si podrían aplicarse algunas infracciones sociales extrasistemáticas de la Ley de Industria cuando se tratara de incumplimientos no susceptibles de encaje en los tipos de la LISOS pero sí en las infracciones de la Ley de Industria. Sin embargo, aparte de que no es fácil hallar en la Ley de Industria tipos de infracciones capaces de reconducir incumplimientos eventualmente sociales no susceptibles de ser llevados a la LISOS, debido principalmente a que la tipificación de infracciones de la Ley de Industria dista de ser extensa, detallada y exhaustiva, debe tenerse en cuenta que el art. 9.4 formula aparentemente una exclusión absoluta de aplicación de sus reglas cuando se trate de incumplimientos de seguridad y salud, lo que determinaría que las mismas -también las infracciones- no serían aplicables en ningún caso. Dicho de otraPage 88 manera, las infracciones sociales extrasistemáticas de la Ley de Industria no serían de aplicación ni siquiera cuando aparecieran referidas -no es el caso, como hemos señalado- a incumplimientos sobre los que no llegaran a proyectarse los tipos de infracciones de la LISOS.

Infracciones sociales extrasistemáticas de prevención de riesgos con importantes particularidades son sin duda también las que aparecen en la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, o más precisamente las que aparecen en esta ley tras las modificaciones introducidas en la misma por la Ley 12/2007, de 2 de julio, por la que se modifica la legislación de hidrocarburos con el fin de adaptarla a la Directiva 2003/51/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003. Nótese en efecto que la Ley de Minas no contenía en su versión anterior a la Ley 12/2007 una válida tipificación de infracciones de actividad minera, hasta el punto de que la norma que vino utilizándose para sancionar los incumplimientos en materia de seguridad minera fue la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, que no en vano dispone que «se regirán por la presente Ley, en lo no previsto en su legislación específica, las actividades de generación, distribución y suministro de la energía y productos energéticos así como las actividades de investigación, aprovechamiento y beneficio de los yacimientos minerales y demás recursos geológicos, cualesquiera que fueren su origen y estado físico», conceptos éstos dentro de los que quedan incluidas sin duda las actividades de minería (art. 3.4).

La Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, tipifica actualmente, a través de su art. 121, un conjunto de infracciones en materia de actividad minera que en no pocos casos pueden traducirse en protección de los derechos de seguridad y salud de los trabajadores asalariados de la minería, y que cabe así considerar infracciones sociales extrasistemáticas. Destacan entre ellas: (1) la realización de actividades de aprovechamiento de recursos mineros sin autorización; (2) la no presentación del Plan de Labores en el plazo y con los contenidos reglamentarios; (3) la realización de actividades de explotación minera sin la preceptiva dirección facultativa; (4) la inadecuada conservación y mantenimiento de las explotaciones e instalaciones si de ello puede derivarse un riesgo para las personas; (5) en general, todas aquellas actividades que suponiendo un incumplimiento en materia de seguridad minera representen un riesgo para las personas.

La gran particularidad de estas infracciones extrasistemáticas es que -con la excepción de lo que sucede en aquellas Comunidades Autónomas que han aprobado leyes de infracciones y sanciones en materia de seguridad minera, como es el caso de Asturias (Ley 1/1997, de 4 de abril)- las referidas son las únicas infracciones sociales aplicables a los trabajadores asalariados de la minería. Sucede, en efecto, que en el sector minero la persecución de los incumplimientos preventivos a través de infracciones y sanciones administrativas viene haciéndose exclusivamente en el marco de la Ley de Minas -antes la de Industria-, al margen en todo caso de la LISOS, y ello porque en nuestro ordenamiento las competencias de inspección y sanción administrativa en materia de seguridad minera no están atribuidas a la Inspección de Trabajo y a la Autoridad Laboral, sino a cuerpos específicos de inspección minera y a las autoridades de industria.

La Ley 42/1997, de 14 de noviembre, al establecer el ámbito de actuación de la Inspección de Trabajo, excluye de su control «los centros de trabajo, establecimientos, locales e instalaciones cuya vigilancia esté atribuida a otros órganos de las Administraciones públicas», remitiendo a lo que se disponga «en su normativa específica, sin perjuicio de la competencia de la Inspección de Trabajo en las materias no afectadas por la misma» (art. 4.2). La Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, atribuye al Ministerio de Industria la inspección y vigilancia de los trabajos de explotación minera, precisando que «las referidasPage 89 funciones de inspección y vigilancia en lo relativo a prevención de accidentes de trabajo y de enfermedades profesionales, así como a la exacta observancia de las normas de seguridad e higiene en el trabajo, se circunscriben a las explotaciones mineras de cualquier orden y a cuantos trabajos regulados por esta Ley exijan la aplicación de técnica minera» (art. 117). En fin, la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, dice asimismo que «las funciones de las Administraciones públicas competentes en materia laboral (...) continuarán siendo desarrolladas, en lo referente a los trabajos en minas, canteras y túneles que exijan la aplicación de técnica minera, a los que impliquen fabricación, transporte, almacenamiento, manipulación y utilización de explosivos o el empleo de energía nuclear, por los órganos específicos contemplados en su normativa reguladora» (art. 7.2).

La asignación de las competencias de inspección y sanción en materia de seguridad minera a los órganos y autoridades de industria ha terminado dando lugar a la aplicación de las infracciones de la Ley de Minas -o de Industria-, con la total exclusión de las infracciones y sanciones de la LISOS. Ello se explica no sólo por la mayor proximidad o afinidad de los órganos de inspección y sanción administrativa en materia de seguridad minera al aparato normativo de industria -algo evidente- sino acaso también porque las reglas sustantivas en materia de seguridad y salud minera son muy singulares, distintas en todo caso de las que se aplican en otras empresas o sectores productivos, de modo que cabría entender que la tipificación de las infracciones contenidas en la legislación de minas sería más apropiada que la tipificación de la LISOS. La propia Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales reconoce tal singularidad al establecer en su Disposición derogatoria que sus previsiones «no afectan a la vigencia de las disposiciones especiales sobre prevención de riesgos profesionales en las explotaciones mineras, contenidas en el Capítulo IV del Real Decreto 3255/1983, de 21 diciembre, por el que se aprueba el Estatuto del Minero, y en sus normas de desarrollo, así como las del Real Decreto 2857/1978, de 25 agosto , por el que se aprueba el Reglamento General para el Régimen de la Minería, y el Real Decreto 863/1985, de 2 abril, por el que se aprueba el Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera, y sus disposiciones complementarias» (a estas normas han de añadirse hoy otras, como el RD 1389/1997, de 5 de septiembre, sobre disposiciones mínimas de protección de la seguridad y la salud de los trabajadores en las actividades mineras).

En cualquier caso, la verdadera razón por la que los incumplimientos en materia de seguridad minera no pueden ser perseguidos a través de las infracciones y sanciones de la LISOS es porque las reglas de procedimiento que ésta establece exigen que sea la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, exclusiva y excluyentemente, quien inicie las actuaciones a través de las correspondientes actas de infracción. El art. 48 de la LISOS dice que el titular de la competencia para sancionar las infracciones en el orden social ha de operar siempre «a propuesta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social», de modo que no cabe sanción sin la previa iniciativa de ésta, y del mismo modo el art. 52.1a establece que el procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones tipificadas en la LISOS se iniciará siempre «por acta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social». Nótese además que el art. 1.2 de la LISOS ya comienza diciendo al principio que las infracciones en el orden social «no podrán ser objeto de sanción sin previa instrucción del oportuno expediente (...) a propuesta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social». De modo que, como los órganos de inspección que tienen asumidas las competencias en materia de seguridad minera no son la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en sentido estricto, es obvio que no pueden poner en marcha la aplicación de las infracciones y sanciones de la LISOS, no resultando éstas por consiguiente aplica-Page 90bles en el ámbito de las actividades y explotaciones mineras.

Sólo esta razón orgánico-procedimental -adjetiva, en todo caso- impide realmente aplicar las infracciones de la LISOS a los incumplimientos de las normas de seguridad y salud en el trabajo que se producen en el sector de la minería, forzando a estar necesariamente a la insuficiente tipificación de infracciones que contiene la Ley de Minas en su art. 121, del que ya hemos dado cuenta más arriba. Ello produce una especie de déficit sancionatorio que resulta tanto más paradójico cuanto que parece olvidarse que el desempeño de trabajos en el sector minero presenta un potencial de riesgos preventivos de enormes dimensiones. Acaso fuera conveniente por ello plantear la traslación de las competencias sancionadoras en materia de minas a la Inspección de Trabajo -sólo cuando se tratara de incumplimientos de las normas de seguridad y salud en el trabajo, por supuesto-, o en todo caso arbitrar la posibilidad de que los inspectores de industria o minas pudieran dar aplicación a los tipos de las infracciones de la LISOS.