El informe urbanístico como instrumento de articulación de las competencias urbanísticas municipales con la autorización ambiental integrada
| Autor | Lucía Casado Casado |
| Cargo del Autor | Profesora titular de Derecho Administrativo. Subdirectora del Centre D'estudis de Dret Ambiental. de Tarragona (CEDAT). Universidad Rovira i Virgili |
| Páginas | 425-450 |
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La autorización ambiental integrada, introducida en el ordenamiento jurídico español por la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación (en adelante, LPCIC), constituye una técnica de intervención administrativa de carácter preventivo que persigue el establecimiento de un sistema de prevención y control integrados de la contaminación, con el fin de alcanzar una elevada protección del medio ambiente en su conjunto1. Su finalidad es establecer, para las instalaciones sometidas a esta -las recogidas en el Anexo 1 de la LPCIC-, todas aquellas condiciones que garanticen el cumplimiento de esta Ley, a través de un procedimiento que asegure la coordinación de las distintas Administraciones públicas que deben intervenir en la concesión de dicha autorización para agilizar trámites y reducir las cargas administrativas de los particulares, y disponer de un sistema de prevención y control de la contaminación que integre en un solo acto de intervención ad-
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ministrativa todas las autorizaciones ambientales existentes en materia de producción y gestión de residuos, incluidas las de incineración de residuos municipales y peligrosos y, en su caso, las de vertido de residuos; de vertidos a las aguas continentales, incluidos los vertidos al sistema integral de saneamiento, y de vertidos desde tierra al mar; así como las determinaciones de carácter ambiental en materia de contaminación atmosférica, incluidas las referentes a los compuestos orgánicos volátiles2.
Estamos, por tanto, ante una autorización que se configura "como instrumento de integración de procedimientos y técnicas ambientales" (Bassols Coma, 2003, pág. 17) y que integra en una sola resolución administrativa los controles ambientales3. En el ámbito de las grandes instalaciones industriales que forman parte de su ámbito de aplicación, pretende hacer realidad, como señala Betancor Rodríguez (2002, pág. 5), "el objetivo maximalista de una única autoridad ambiental de control, un único procedimiento de control y un único título jurídico administrativo que exteriorice el resultado del control", lo que supone "la integración de la autoridad, del procedimiento y de la autorización en el ámbito de la protección ambiental". La consecución de este objetivo exige integrar en un mismo procedimiento controles que corresponden a distintas Administraciones públicas -estatal, autonómica y local-, lo que se consigue atribuyendo la competencia de otorgamiento de la autorización ambiental integrada a la Administración autonómica e integrando en el procedimiento de autorización ambiental integrada, a través de informes, determinadas intervenciones que corresponden a la Administración General del Estado y a los muni-cipios4. De este modo, las competencias de la Administración estatal en materia de vertidos en el dominio público hidráulico en cuencas intercomunitarias se integran mediante un informe, preceptivo y vinculante, emitido por el organismo de cuenca competente; y las competencias de los municipios, a través del informe urbanístico que debe acompañar la solicitud de autorización ambiental integrada y de la emisión de un informe sobre la adecuación de la instalación proyectada a todos aquellos aspectos que sean de su competencia.
Este trabajo se centra en el análisis de una de estas intervenciones municipales: el informe urbanístico, con el fin de clarificar los principales aspectos de su régimen jurídico, a la luz de la reciente jurisprudencia en la materia.
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La autorización ambiental integrada permite, a los efectos de la protección del medio ambiente y de la salud de las personas, explotar la totalidad o parte de una instalación, bajo determinadas condiciones destinadas a garantizar que la misma cumple el objeto y las disposiciones de la LPCIC. Se trata, por tanto, de una autorización solo a los efectos de la protección del medio ambiente y de la salud de las personas, es decir, a efectos medioambientales, sectoriales, no urbanísticos5. Por ello, no exime de la obtención de otras autorizaciones a las que estén sometidas las instalaciones en aplicación de normativas sectoriales no integradas, entre ellas, la licencia municipal urbanística. En efecto, la LPCIC no integra dentro del procedimiento de otorgamiento de la autorización ambiental integrada la licencia urbanística, y ambas, como señala Agoues Mendi-zábal (2004, pág. 118), se mantienen "como dos procedimientos distintos que dan lugar a distintas resoluciones y sirven a bienes jurídicos distintos".
Sin embargo, entre la autorización ambiental integrada y las cuestiones urbanísticas existe una estrecha interrelación6, dada la importancia de las cuestiones relacionadas con el urbanismo a la hora de implantar una nueva actividad. De ahí que se establezcan mecanismos de coordinación entre ambos tipos de control. Es en este contexto donde debemos situar el informe urbanístico que debe emitir el ayuntamiento en cuyo territorio vaya a ubicarse la instalación en el procedimiento de autorización ambiental integrada. A través de esta intervención municipal se pone en conexión la autorización ambiental integrada con la planificación urbanística (Revuelta Pérez, 2003, pág. 144). Sin duda, "la técnica del control integrado de la contaminación, a través del informe urbanístico municipal, supone un avance innegable en la integración efectiva de la perspectiva urbanística en el control ambiental de las actividades más contaminantes" (Revuelta Pérez, 2003, p. 147).
El informe urbanístico municipal garantiza la competencia de los entes locales en materia urbanística y de ordenación del territorio en el procedimiento de autorización ambiental integrada (Lozano Cutanda, Sánchez Lamelas, Pernas
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García, 2012, pág. 599; Pernas García, 2004, pág. 152), dado el amplio interés de las corporaciones locales en este ámbito (Revuelta Pérez, 2003, pág. 143). Su finalidad, como ha puesto de manifiesto Revuelta Pérez (2003, pág. 144), es "comprobar, como cuestión al otorgamiento de la autorización ambiental integrada, la adecuación de la localización de la actividad a la ordenación urbanística, esto es, su compatibilidad con la clasificación del suelo, la zonificación o los usos que permite el planeamiento en la zona afectada". De este modo, "la ordenación urbanística se convierte en un verdadero condicionante para la autorización ambiental de las actividades" (Revuelta Pérez, 2003, pág. 144).
Además, responde a un principio de economía (Pernas García, 2004, pág. 153)7, por cuanto, al ser aportado junto con la solicitud de autorización, permite conocer antes de iniciarse el procedimiento de autorización ambiental integrada si la instalación proyectada es compatible con el planeamiento urbanístico, evitando, de este modo, la tramitación de un procedimiento que devendría inútil si el proyecto ya no se adecúa desde el punto de vista urbanístico8.
Tal como ha establecido el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en la Sentencia núm. 80/2011, de 1 de febrero de 20119: "el art. 15 de la Ley 16/2002 lo que trata es de prevenir que pudiera dictarse una AAI, en relación a una instalación cuya ubicación no sea posible por resultar incompatible con el planeamiento urbanístico, posibilitando al interesado, que no es otro que el solicitante de la AAI, la impugnación del informe urbanístico" (FJ 4.º).
La LPCIC requiere, en su artículo 12.1.b, que la solicitud de autorización ambiental integrada contenga un "informe urbanístico del Ayuntamiento en
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cuyo territorio se ubique la instalación, acreditativo de la compatibilidad del proyecto con el planeamiento urbanístico, de acuerdo con lo establecido en el artículo 15"10. Este informe se regula en el artículo 15 de la LPCIC, que tiene la consideración, como toda la Ley, de legislación básica sobre protección del medio ambiente11. Con arreglo a este precepto, el ayuntamiento en cuyo territorio se ubique la instalación debe emitir este informe, previa solicitud del in-teresado12, en el plazo máximo de treinta días13. En caso de no hacerlo, "dicho informe se suplirá con una copia de la solicitud del mismo". Aun cuando se fija un plazo máximo de treinta días para la emisión de este informe, la Ley admite que pueda suplirse con una copia de la solicitud de este. Por tanto, transcurridos los treinta días, el interesado puede solicitar la autorización ambiental integrada, adjuntando únicamente la copia de la solicitud del informe.
En cuanto a los efectos de este informe, el artículo 15 no establece que el informe sea vinculante. Se limita a determinar que si el informe urbanístico fuera negativo, con independencia del momento en que se haya emitido, pero siempre que se haya recibido en la comunidad autónoma con anterioridad al otorgamiento de la autorización ambiental integrada, "el órgano competente para otorgar dicha autorización dictará resolución motivada poniendo fin al
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procedimiento y...
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