Informe sobre las segregaciones municipales

AutorTomàs Pou Viver
CargoPresidente de la Societat Catalana d'Ordenació del Territori (IEC) Junio 1994

PRESENTACION

I

El Informe que seguidamente se publica fue emitido en junio de 1993 por la Societat Catalana d'Ordenació del Territori, que es una sociedad científica dedicada al estudio y divulgación de los problemas territoriales, compuesta por profesionales del urbanismo y la planificación, y que está integrada por el Institut d'Estudis Catalans, del que asimismo forman parte otras 23 sociedades filiales dedicadas a otros cometidos científicos.

En el municipio de Torroella de Montgrí (provincia de Gerona y comarca del Baix Empordá) se solicitó, en 1992, la segregación de su núcleo marítimo, denominado de L'Estartit, para formar un nuevo municipio con dicho nombre, resultando de la segregación un nuevo municipio de 1.353 habitantes y 2.737 hectáreas y quedando Torroella de Montgrí con 5.525 habitantes y 3.797 hectáreas. Durante la tramitación municipal del expediente, el Alcalde de Torroella dictó Decreto solicitando a la Societat Catalana d'Ordenació del Territori la emisión de un Informe «Sobre las segregaciones municipales en Cataluña y, especialmente, sobre el caso particular de Torroella de Montgrí - L''Estartit», emitiéndose el Informe que hoy se publica, traducido del original catalán. El expediente de segregación fue denegado por Decreto del Consell Executiu de la Generalitat de 8 de febrero de 1994 (D.O.G. 23 febrero 1994) y actualmente existe recurso contencioso - administrativo, ante la Sala de lo Contencioso - administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, interpuesto por los solicitantes de la segregación.

El Informe expone la situación poblacional y competencial general de los municipios catalanes y la de los españoles, siendo ambas de características muy similares; justifica que toda segregación municipal aumenta el coste de la prestación de los servicios públicos y que agrava el problema del ya excesivo número de municipios; expone resumidamente las bases legales españolas sobre el régimen local, la normativa autonómica catalana y las normas de otras Comunidades autónomas; analiza la notoria reducción del número de municipios, operada en nueve países europeos durante este siglo. Y finaliza manifestándose contrario a la constitución del nuevo municipio de L'Estartit y solicitando al Gobierno de la Generalitat que proponga una ley al Parlamento autonómico que prohiba toda segregación que produzca municipios de - como mínimo - menos de 5.000 habitantes y que establezca otros mínimos referenciales para las segregaciones.

II

Tal Informe es de contenido esencialmente territorial, pero se alinea con la doctrina más autorizada que ha negado ser de derecho natural la aspiración de una comunidad a constituirse en nuevo municipio, contrariamente a lo que otro sector doctrinal defendió; y aquel derecho natural lo han reconocido varias declaraciones jurisprudenciales: por todas, sentencias de 24 de octubre de 1989 (7490/1989), de 22 de diciembre de 1986 (1553/1986) y de 15 de junio de 19 84 (4629/1984).

La doctrina que defiende tal derecho natural tuvo, en el derecho positivo español, su máxima aceptación en el Estatuto de Calvo Sotelo de 1924 que, modificando leyes anteriores, no impuso limitación alguna para crear nuevos municipios y entidades locales menores; reconoció la existencia y personalidad jurídica, como ente local, a todas las Entidades locales menores; declaró que los municipios y las entidades locales existían antes que el Estado y que la Ley - por ello - sólo debía reconocerlos; y no estatuyó límite poblacional alguno para constituir nuevos municipios, contrariamente a lo que habían estatuido leyes anteriores. Igual principio siguieron la Ley republicana de bases municipal de 1935, la Ley de Principios del Movimiento nacional de 1958, la Ley Orgánica del Estado de 1967, la Ley de bases de Régimen local de 1950 y la Ley de bases de Régimen local 41/1975, ésta nunca desarrollada por la posterior evolución política. Pero la Constitución de 1978 y la Ley de Bases 7/1985 no reconocen ya aquel principio.

El referido principio jusnaturalista sobre la existencia de los municipios está abandonado hoy, desde años, por la doctrina más autorizada, como - por todos - resume NIETO con notoria claridad (Ref.). Y hace décadas GARCIA DE ENTERRIA señaló que la teoría que defiende la condición natural del municipio es, en gran parte, la causante de la grave situación de los municipios españoles por su enorme número, al consagrar la permanencia de su existencia y evitar una auténtica reforma del régimen local español (Ref.).

III

España necesita una reforma en profundidad de su mapa municipal, debido (entre otras causas imposibles de analizar ahora) a la subsistencia de municipios de escasísimos habitantes, bastando indicar que, según análisis de enero de 1994, existen 780 municipios con población menor de 100 habitantes y 1.561 entre 100 y 250 habitantes, los cuales es obvio que es imposible que cumplan servicio alguno; y tales municipios y muchos otros municipios pequeños y medianos es imposible que cumplan las cada día mayores cotas de eficacia social que demandan los servicios que la Ley les exige cumplir.

Hoy (junio 1994), de los 8.089 municipios totales, 4.903 (60,61 %) son de población inferior a los 1.000 habitantes y otros 2.072 (25,61 %) son de población entre 1.000 y 5.000 habitantes, aunque la población es un dato no siempre absolutamente determinante. Y el indicado problema se agrava día a día por la autorización de nuevas segregaciones, dado que mientras durante los años 1950 a 1984 el número de municipios disminuyó en 1.188 (de ellos 1.025 por aplicación de la Ley 48/1966), desde 1984 a 1993 los municipios han aumentado en 69.

La Constitución de 1978 y la Ley de Bases 7/1985 nada aportaron, cuándo eran ocasiones casi irrepetibles, para dar solución a esta problemática; en cambio, al establecer tales normas indiscriminadamente el principio de autonomía, ello comporta que, enfatizado y mal interpretado, se alegue como un principio novedoso y favorable a que toda comunidad o núcleo se pueda convertir en municipio, aplicación que se efectúa con frecuencia infringiendo la sentencia del Tribunal Constitucional 4/1981 que delimitó la autonomía de las entidades locales para «la gestión de sus respectivos intereses», que es reconducir su contenido a las competencias establecidas por la Ley.

De las Comunidades autónomas que han asumido competencia exclusiva sobre el régimen local, Cataluña, País Vasco, Galicia y Comunidad Valenciana nada han legislado para evitar nuevas segregaciones municipales que agravan la situación actual, mientras que la Ley 6/1990 de navarra y la Ley 2/1991 de Castilla - La Mancha establecen una población mínima de 1.000 habitantes para crear nuevos municipios, lo que es aun un índice probablemente demasiado bajo; y la Ley 7/1983 de Andalucía ha establecido los mínimos de 4.000 habitantes y de 2.000 habitantes (Ref.). El Informe de la Societat Catalana d'Ordenació del Territori propone el índice mínimo de 5.000 habitantes para Cataluña.

El número adecuado...

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