Informe sobre el empleo en el mundo. 1998-1999

Autor:Oficina Internacional del Trabajo
Páginas:243-272
RESUMEN

1. Introducción. 2. Tendencias del empleo en el mundo. Un panorama desalentador. 3. Educación y formación profesional: claves de la competitividad a escala mundial. 4. El reto de la formación profesional: más de una ruta para escalar una pirámide. 5. Las mujeres y la formación en la economía mundial. 6. La formación en el sector no estructurado. 7. Aumentar las posibilidades de encontrar empleo de quienes pertenecen a grupos vulnerables.

 
CONTENIDO

Informe sobre el empleo en el mundo, 1998-1999 * OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN.---2. TENDENCIAS DEL EMPLEO EN EL MUNDO. UN PANORAMADESALENTADOR. 2.1. Tendencias regionales: descenso general. 2.2. Mun- dialización, cambio tecnológico y demanda de mano de obra calificada. 2.3. Cambios en la de- manda de trabajadores calificados. 2.4. Perspectivas de empleo.---3. EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL: CLAVES DE LA COMPETITIVIDAD A ESCALA MUN- DIAL. 3.1. Asia meridional. 3.2. América Latina.---4. EL RETO DE LAFORMACIÓN PROFE- SIONAL: MÁS DE UNA RUTA PARA ESCALAR UNA PIRÁMIDE. 4.1. Más y mejores maneras de formar profesionalmente. 4.2. La importancia de la certificación de las cali- ficaciones.---5. LAS MUJERES Y LA FORMACIÓN EN LA ECONOMÍA MUNDIAL. 5.1. La enseñanza y la capacitación: el largo camino hacia el empleo de calidad. 5.2. Acceso a la ense- ñanza y a la formación profesional. 5.3. El espíritu empresarial.---6. LA FORMACIÓN EN EL SECTOR NO ESTRUCTURADO. 6.1. Promover un enfoque integrado.---7. AUMENTAR LAS POSIBILIDADES DE ENCONTRAR EMPLEO DE QUIENES PERTENECEN A GRUPOS VULNERABLES. 7.1. Jóvenes trabajadores. 7.2. Los parados de larga duración. 7.3. Trabajado- res de edad despedidos. 7.4. Personas con discapacidades. 1. INTRODUCCIÓN L a aceleración del fenómeno de la mundialización y del progreso técnico suscita a la vez problemas y oportuni- dades, precisamente cuando la situación del empleo en el mundo no deja de ser sombría y en la mayoría de los países persiste un fuerte desempleo y subempleo. El nivel y la calidad de las calificaciones de una nación son facto- res esenciales cuando se pretende aprovechar tales oportunidades y reducir al mínimo los costos sociales que trae consigo el paso a una economía más abierta. En el Informe sobre el empleo en el mundo 1998-1999 se detalla la situación mundial del empleo y el modo en que unos países de ca- racterísticas y niveles de desarrollo diferen- tes pueden idear la estrategia de formación óptima, con sistemas flexibles y sensibles que se amolden a semejante evolución. Se hace un análisis detenido de los sistemas de for- mación vigentes en el mundo, así como de las estrategias de formación que pueden realzar la competitividad nacional, elevar el rendi- miento de las empresas y promover un mayor empleo. Se ponderan las políticas y programas especialmente destinados a mejorar las oportu- nidades de empleo de las mujeres, así como las calificaciones y la empleabilidad de la mano de obra del sector no estructurado y de cate- gorías vulnerables de trabajadores, en parti- cular los jóvenes más expuestos, las personas que llevan largo tiempo sin empleo, los traba- jadores de edad relegados y los discapacita- dos o minusválidos. Se proponen reformas normativas concretas para dar una mayor 243 * Oficina Internacional del Trabajo. OIT. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 eficacia e influencia a los sistemas de forma- ción. Como la demanda de nuevas calificaciones cambia sin cesar, se llega a la conclusión de que procede dar la máxima prioridad a la for- mación y a la educación permanente. La ele- vación del nivel de instrucción general y de formación profesional de la población activa da frutos óptimos cuando todo contribuye a promover el crecimiento y las decisiones se toman en estrecha consulta entre el gobierno, los empleadores y los trabajadores. El Informe sobre el empleo en el mundo 1998-1999 es el tercero de una serie de infor- mes de la OIT que ofrecen una visión interna- cional de diferentes temas de actualidad relacionados con el empleo. 2. TENDENCIAS DEL EMPLEO EN EL MUNDO: UN PANORAMA DESALENTADOR En los dos años transcurridos desde el an- terior informe de la OIT sobre el empleo en el mundo, la situación mundial del empleo dista mucho de haber mejorado. Se han producido cambios positivos y negativos en la economía mundializada pero, a pesar de ellos, las cifras de desempleo siguen siendo muy altas en la mayoría de las regiones del mundo y, aunque algunas de ellas han visto aumentar los pues- tos de trabajo, este crecimiento no ha sido su- ficiente para reducir las elevadas tasas de paro. Con contadas excepciones, el empleo «no ha mejorado y, en casi todo el mundo, preocu- pa hoy el alto nivel de desempleo. [ ... ] La si- tuación del empleo sigue siendo en gran medida desalentadora, y la acuciante nece- sidad de nuevos modos de allanar los obstá- culos que coartan el empleo plantea un reto urgente a todos los países del mundo» afirma el informe de la OIT sobre El empleo en el mundo 1998-99. La OIT calcula que, en estos finales de 1998, aproximadamente 1.000 millones de trabajado- res ---un tercio de la población activa del mun- do--- están desempleados o subempleados. El número de personas efectivamente en paro, es decir, que buscan trabajo sin poder encontrar- lo o estarían dispuestas a trabajar si lo hubie- ra, ascenderá a unos 150 millones a finales del presente año. Además, de un 25 a un 30% de los trabajadores del mundo ---lo que signi- fica entre 750 y 900 millones de personas--- están subempleadas, entendiendo por ello que o su jornada de trabajo es sustancialmen- te menor que la jornada completa, a pesar de su deseo de prolongarla, o que ganan menos de lo necesario para vivir. Aunque el panorama del empleo se ha des- pejado ligeramente en algunos países indus- trializados, la OIT observa que este hecho debe ser contrastado con las persistentes difi- cultades que existen en Europa central y oriental y con el empeoramiento de la situa- ción en Asia oriental. Es de temer que sólo la crisis financiera asiática sume 10 millones de nuevos parados a los aproximadamente 140 millones de desempleados que se calculaban con anterioridad al estallido de esa crisis. Por lo demás, en Asia meridional y en África el cuadro del empleo no ha mejorado en absolu- to. En América Latina el paro no disminuye a pesar del crecimiento económico. En la Unión Europea los recientes avances económicos han reducido la tasa media de paro en sólo cinco dé- cimas: de un 10,7% en mayo de 1997 a un 10,2% en mayo de 1998. La única excepción dentro de este penoso panorama es la de los Estados Unidos, en donde el desempleo se en- cuentra en el nivel más bajo desde los prime- ros años de la década de los setenta. La OIT advierte que «paralelamente a esa persistencia de un fuerte desempleo y subem- pleo, cunde la preocupación por la exclusión social que se deriva de unas oportunidades de empleo limitadas». Sobre todo para los jóve- nes, «los desempleados de larga duración, los trabajadores de edad despedidos, los menos 244 DOCUMENTACIÓN E INFORMES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 calificados, las personas con discapacidades y las minorías étnicas, siendo las mujeres las que se enfrentan a unas barreras más altas» en todas estas categorías. La OIT calcula que hay unos 60 millones de jóvenes, de edades comprendidas entre los 15 y los 24 años, que buscan en vano trabajo. Este cuadro mundial del empleo contrasta vivamente con la evolución esperada desde que se publicó en 1996 el anterior informe so- bre El empleo en el mundo. Según la OIT, con anterioridad al comienzo de la crisis financie- ra en Asia a mediados de 1997, cierto número de prometedores indicios habían augurado una recuperación económica mundial. Y en contraposición a la cada vez más profunda crisis en Asia oriental, la primera mitad de 1998 ha conocido de hecho un crecimiento económico real en muchas partes del mundo. Sin embargo, en la mayoría de los casos esta recuperación no ha conseguido espolear la creación de empleo, excepto en los Estados Unidos y, en menor medida, en la Unión Eu- ropea. 2.1. Tendencias regionales: descenso general a) Asia Antes de mediados de 1997, la evolución del mercado del trabajo en Asia había podido calificarse desde alentadora a espectacular. Sus tres décadas de crecimiento sostenido, a una tasa de casi el 8% anual de promedio (o un 5,5% per cápita) para unas pocas economías na- cionales del Asia oriental y del Sudeste Asiático no tenía parangón conocido en toda la historia económica. Pero durante el año pasado la si- tuación en esa región se ha deteriorado dra- máticamente. Más aún: la OIT teme que las condiciones del mercado del trabajo en la In- dia, Pakistán y Bangladesh, prácticamente respetadas hasta ahora por las peores conse- cuencias de la crisis, pudieran deteriorarse si se toma hostil el ambiente económico exter- no. En Indonesia, al fuerte aumento del de- sempleo y del subempleo se suma la escasez de alimentos provocada por una prematura sequía. La OIT advierte que «es muy posible que en 1998 los salarios reales experimenten una caída mayor que la prevista del 15% para el PIB per cápita. En 1998, el desempleo podría situarse entre el 9 y el 12% de la población acti- va, en comparación con el 4%, aproximadamen- te, registrado en 1996, si bien una gran parte de ese aumento iría a engrosar las cifras del subempleo más que las del paro propiamente dicho». En Tailandia, el desempleo podría subir en 1998 hasta en torno al 6% de la población activa, lo que supone casi 2 millones de para- dos, frente al 1-2% de hace sólo dos años, que equivalía a una cifra de entre 400.000-700.000 parados. La dependencia de muchos tailan- deses de su tradicional red de seguridad que es la familia ampliada podría desencadenar un aumento del subempleo cuatro o cinco ve- ces mayor. La OIT afirma que los efectos de estas tendencias repercutirían lejos de los centros urbanos, puesto que en las zonas ru- rales «muchas personas, especialmente las de edad, viven del dinero que les envían sus fa- miliares que trabajan en Bangkok». La República de Corea ha padecido un re- troceso semejante. Las pérdidas de empleo se han acelerado desde principios de 1998, has- ta duplicar casi en febrero de 1998, con una tasa superior al 5%, las cifras de parados de noviembre de 1997 y alcanzar el 7% en junio del presente año. En Hong Kong (China), la tasa de desempleo pasó bruscamente del 2,9% en 1997 al 4,5% a finales del segundo trimestre de 1998. Camboya, China, la República Democráti- ca Popular Laos y Vietnam se enfrentan a graves problemas laborales en su transición a economías de mercado. En China se calcula que en 1998 habrá 3,5 millones de despidos, con lo que la tasa de desempleo alcanzará el 5 ó 6%. La esperanza de un aumento del empleo pro- ductivo descansa en una eventual expansión 245 OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 de la industria privada, especialmente de pe- queñas y medianas empresas. b) Europa central y oriental y la Comunidad de Estados Independientes La situación del empleo en la mayor parte de las economías en transición de Europa central y oriental dista mucho de ser positiva y las tasas de desempleo siguen siendo altas. A pesar de los beneficios obtenidos por algu- nos grupos muy minoritarios, la mayoría de los que viven en esta zona siguen padeciendo espectaculares y penosos descensos de su nivel de vida. La OIT observa que a esto «se suman el rápido aumento (desde casi 0 hasta más del 9%) del desempleo, unos salarios reales más bajos y una mayor desigualdad de los ingre- sos a consecuencia de una ingente reestructu- ración económica y de las empresas». Los recientes síntomas de reactivación económica no han llegado a cuajar en una mejora real de la situación del empleo. El colapso de la producción ha llevado a una drástica reducción de la demanda de mano de obra, así como a una disminución del empleo y de los salarios reales en algunos países. Y aunque en la República Checa y en Hungría los salarios reales han experimenta- do una recuperación que los aproxima a los niveles anteriores a 1989, en otros países si- guen situándose en general por debajo de las cotas alcanzadas antes de la caída de los regí- menes comunistas. En la Federación de Rusia, la creciente agitación económica se ha visto acompañada de un incremento negativo de los salarios reales, que ahora no llegan al 60% de su nivel en 1989, a la par que se multiplican los casos de impago de salarios. El informe observa que, aunque el PIB de la Federación de Rusia au- mentó en 1997 a un ritmo del 0,4% después de ocho años de recesión, y la inflación cayó desde el 48% en 1996 al 15% en el siguiente año, la actual crisis económica amenaza con agravar la situación todavía más. El reciente desplome de los mercados financieros rusos, que es en parte respuesta a unos insostenibles tipos de interés, pudiera repetir la anterior ex- periencia de Indonesia. El rublo se ha deprecia- do considerablemente y es de temer una acelerada inflación. Es probable, por desgracia, un aumento de la pobreza. Pero, a diferencia del caso de Indonesia. se han propuesto una serie de medidas económicas alternativas, que restringen el grado de liberalización del mercado y que tal vez pudieran ser aplicadas si se produce un acuerdo político entre los partidos para compartir el poder. Polonia, por contra, comienza a vivir un lento remontar de los salarios reales, que ro- zan ya el 80% de sus niveles anteriores a 1989. Otros problemas que han de encarar las economías europeas en transición y la Co- munidad de Estados Independientes inclu- yen el descenso de los ingresos familiares por el desplazamiento del mercado del trabajo de las mujeres, los jóvenes no escolarizados y las personas de edad. así como por el «desajuste de calificaciones en los trabajadores otrora empleados en la producción industrial, que carecen de la preparación adecuada para ocu- parse en los crecientes sectores de servicios». c) América Latina En América Latina han mejorado última- mente los indicadores de la producción, pero sin que esta circunstancia haya ido acompañada de una mejora en la situación del empleo. Así, aunque el crecimiento global alcanzó el 5% en 1997, se produjo un importante descenso de la inflación desde sus elevadísimas cotas an- teriores y en varios países aumentaron los sa- larios reales, la OIT resalta que el desempleo en la región aumentó entre 1991 y 1996, para alcanzar el 7,4% en 1997. Argentina sirve de ejemplo: su programa de estabilización y reajuste estructura] deter- minó una tasa de crecimiento económico medio anual del 5,8% entre 1991-1997. Sin embargo, paralelamente, el empleo se deterioró y el de- sempleo creció en esos años, pasando del 6,3% en 1991 a un máximo del 17,5% en 1995, an- 246 DOCUMENTACIÓN E INFORMES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 tes de bajar a aproximadamente el 15% en el año 1997. En otros países, la evolución del de- sempleo ha corrido parejas con el declive del PBI. «Al no poder encontrar trabajo en los mer- cados estructurados, donde la productividad es grande y los salarios relativamente bue- nos, muchos trabajadores tienen que dedicar- se a diferentes actividades, que a veces les permiten apenas sobrevivir», comenta el in- forme refiriéndose a los trabajadores por cuenta propia, empleados de servicio domés- tico y personas ocupadas en microempresas. d) África En el África subsahariana, tras un largo pe- ríodo de crecimiento inseguro y de constante deterioro de las condiciones del mercado de tra- bajo, la situación del empleo ha experimentado una pequeña mejoría en muchos países. Las ta- sas de crecimiento se han visto favorecidas por unas condiciones meteorológicas favora- bles y el fin de la sequía, por la subida de los precios de los productos de exportación, por la devaluación del franco CFA para aumen- tar la competitividad y por los cambios políti- cos y la reforma estructural, que han hecho mucho más atractiva la inversión extranjera directa. Pese a ello, la OIT dice que esta recupera- ción africana, aun siendo alentadora, «no debe incitar a un optimismo excesivo». «Con un crecimiento de la población activa de casi un 3% y una creación insuficiente de puestos de trabajo en el sector estructurado, la mayo- ría de los nuevos empleos corresponde inde- fectiblemente al sector no estructurado y a una agricultura de poca productividad». Aparte de que las predicciones hablan de un crecimiento anual de la población activa del orden de un 2,9% entre 1997 y 2010, (frente a un 1,9% en Asia sudoriental y a un 1,8% en América Latina), lo que quiere decir que cada año se incorporarán al mercado del trabajo 8,7 millones de personas. e) Países desarrollados En lo tocante a los países desarrollados, el crecimiento ha sido alentador, pero desigual. El informe dice que «entre 1993 y 1997, el Ca- nadá, los Estados Unidos, el Reino Unido y algunos otros países han conseguido buenos resultados, mientras que en Alemania, Fran- cia e Italia el nivel de actividad ha sido más flojo. El Japón sigue sin recuperarse de va- rios años de crecimiento débil». En la Unión Europea, más de 18 millones de trabajadores están actualmente sin em- pleo, según los datos de la OIT, que advierte que en esta cifra no se incluye «a los trabaja- dores ``desalentados'', [que han renunciado a la esperanza de encontrar trabajo], así como a los que trabajan contra su voluntad en régi- men de dedicación parcial». Sin embargo, producción y empleo mostraban signos de re- cuperación en Europa a mediados de 1998, propiciando una disminución de la tasa de desempleo en la Unión Europea hasta el 10,2%, comparada con el 10,7% del año ante- rior. En el Japón, aunque las tasas de desem- pleo se mantienen bajas en comparación con las que se dan en la mayoría de los países desa- rrollados, el desempleo ha empezado a aumen- tar mucho a medida que se va estancando el crecimiento de la economía desde mediados de la década de 1990. También ha sido desigual la evolución de los mercados de trabajo. Entre 1993 y 1997 el desempleo se redujo en muchos países de la OCDE, pero aumentó en Francia, Alemania, Italia y el Japón. Sin embargo, «en Europa occidental están mejorando ligeramente las perspectivas laborales, sobre todo en Alema- nia y en Francia», según el informe, que aña- de que la atención que se presta al desempleo en los países de la Unión Europea «ha de con- tribuir a elevar el número de puestos de trabajo derivados del crecimiento». Por otra parte, preocupa mucho que la «estructura del desem- pleo» esté afectando sobre todo a las mujeres y a la juventud europea. «Quienes llevan lar- go tiempo sin empleo tienen pocas perspecti- 247 OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 vas de encontrar trabajo aunque mejoren glo- balmente las condiciones macroeconómicas», subraya el informe. «La dimensión social del problema es enorme, y ha de tratarse con unos programas y medidas políticas que apunten a la reinserción laboral de esas personas». Otro capítulo de preocupación es la evolu- ción de los salarios reales en la década de los años noventa, que presenta notables varia- ciones. Aunque los salarios reales han estado subiendo en muchos estados miembros de la OCDE, tras cierto estancamiento a mediados y finales de la década de 1980, esta recupera- ción ha sido relativamente lenta, y queda muy por debajo del ritmo de subida de los sa- larios reales que se dio a finales de la década de los sesenta y principios de la siguiente. El informe observa que «la proporción de los sa- larios totales en el PIB ha disminuido en casi todas partes». En los Estados Unidos, por ejemplo, el descenso de los salarios reales me- dios contrasta vivamente con el notable au- mento de su producción. En cambio, otros países, como Alemania, han vivido un alza de los salarios reales que supera con mucho el crecimiento de la producción. La situación la- boral es, por consiguiente, de lo más diversa. En los Estados Unidos se ha producido un au- mento del empleo superior al promedio, pero se han estancado los salarios reales. Cabría pensar que esto implica la creación de pues- tos de trabajo de poca calidad pero, como se dice en el informe, «aunque ha persistido en el decenio de 1990 la desigualdad salarial del anterior, es evidente que la economía esta- dounidense no se está limitando a crear pues- tos de trabajo baratos». 2.2. Mundialización, cambio tecnológico y demanda de mano de obra calificada La mundialización y la rápida evolución tecnológica han demostrado ser espadas de doble filo. Por un lado estas nuevas fuerzas económicas brindan nuevas oportunidades para el desarrollo económico y la expansión del empleo. Mundialización ha venido a sig- nificar «una tendencia general a la liberaliza- ción del comercio, a la desaparición de las barreras no arancelarias y a una nivelación de los aranceles, aumentando así la libertad del capital para saltar las fronteras e impul- sando aún más el progreso de las comunica- ciones, que hacen del mundo un mercado único», asevera el informe. Pero «el rápido ritmo de mundialización y de progreso tecnológico suscita igualmente pro- blemas comunes a todos los países. La compe- tencia cada vez más enconada y los cambios económicos que trae consigo la confluencia de la integración económica mundial con los adelantos técnicos pueden engendrar inesta- bilidad y dificultades en lo tocante a mante- ner la empleabilidad de una gran parte de la población activa de un país. ... El nivel y la ca- lidad de los trabajadores calificados de un país son hoy factores decisivos para aprove- char las oportunidades y para reducir al mí- nimo los costos sociales que traen consigo la rápida transformación tecnológica y la tran- sición a una economía más abierta». 2.3. Cambios en la demanda de trabajadores calificados La demanda de trabajadores calificados ha aumentado tanto en los países desarrolla- dos como en los países en vías de desarrollo. Entre 1981-1996 los nuevos empleos creados en las economías avanzadas han sido sobre todo para profesionales y técnicos. En los países en desarrollo estas mismas categorías ocupa- cionales han experimentado crecimientos nota- bles, pero en menor grado. Por el contrario, el aumento de empleos para los trabajadores de producción, entre los que se incluyen trabaja- dores manuales y artesanos diestros, pero so- bre todo trabajadores no calificados o poco calificados, ha sido pequeño tanto en los paí- ses en desarrollo como en los desarrollados, y en algunos casos no ha habido aumento, sino disminución. La única excepción a esta regla se encuentra en el sector de ventas y de servi- 248 DOCUMENTACIÓN E INFORMES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 cios. La creciente incorporación a este sector de trabajadores no calificados refleja el auge de los servicios en las economías desarrolla- das, así como una tendencia de los que bus- can trabajo a capacitarse en las destrezas demandadas por los empleos del sector de los servicios. La OIT afirma que la difusión mundial de las nuevas tecnologías ha creado y ha des- truido empleos a la vez, y ha traído consigo cambios en la organización de las empresas. Entre éstos el de una mayor responsabilidad para los trabajadores, en especial para los que ocupan los niveles inferiores de capacita- ción. Al propio tiempo, los trabajadores nece- sitan ahora niveles más altos de calificación o incluso se les pide una preparación polivalen- te, lo que trae consigo la necesidad de mayor formación en la propia empresa y la continui- dad de esta formación durante toda su vida laboral. Pero muchas empresas, en lugar de proporcionar esta formación y continuarla, recurren a subcontratar sus tareas a otras empresas o a contratar trabajadores a tiempo parcial. Los empleos a tiempo parcial y con salarios bajos han aumentado también en el sector de los servicios y ventas de escasa ne- cesidad de calificación, con el resultado de que «la mayor polarización de los mercados de trabajo se pone de manifiesto en el grado de desempleo y/o de salarios bajos de los tra- bajadores menos calificados». El resultado de todo ello, a juicio de la OIT, es que «las calificaciones son cada vez más decisivas para determinar la empleabilidad de un individuo y, en un macronivel [...], la competitividad de un país. De ahí la impor- tancia de la política de formación, en lo que se refiere a atender tanto una demanda mayor de trabajadores calificados como las necesi- dades de los perjudicados por la evolución del mercado de trabajo». 2.4. Perspectivas del empleo ¿Cuáles son, pues, las perspectivas para el empleo en la nueva economía mundializada? El informe sobre El empleo en el mundo men- ciona cinco factores importantes. En los dos años transcurridos desde el anterior informe de la OIT sobre el empleo en el mundo, la si- tuación mundial del empleo dista mucho de haber mejorado. Se han producido cambios po- sitivos y negativos en la economía mundializa- da pero, a pesar de ellos. las cifras de desempleo siguen siendo muy altas en la mayoría de las regiones del mundo y, aunque algunas de ellas han visto aumentar los puestos de trabajo, este crecimiento no ha sido suficiente para reducir las elevadas tasas de paro. En primer lugar, las secuelas de la crisis asiática, con las graves repercusiones del cre- cimiento negativo y de la brutal reestructura- ción de las empresas sobre el empleo nacional, la pobreza y las condiciones sociales del país; a las que debe sumarse la mengua de las expor- taciones a los países asiáticos afectados y el aumento de las exportaciones asiáticas al resto del mundo, que forzará una disminu- ción de los precios en los mercados de los paí- ses desarrollados. «Estos cambios no suponen sólo una disminución de la demanda interna, con la consiguiente restricción de las impor- taciones y un fomento de las exportaciones, sino además una transformación radical del poder adquisitivo y de los tipos reales de cam- bio», asevera el informe. «En función, en gran medida, de cómo reaccione China para mante- ner su tipo de cambio, puede haber una nueva racha de devaluaciones competitivas». Mucho dependerá de la eficacia de las medidas japo- nesas para evitar la recesión y mantener la confianza de sus ahorradores nacionales. En segundo lugar, el descenso de los pre- cios de los productos básicos aumentará el po- der adquisitivo de los países importadores, reduciendo los beneficios y los ingresos públi- cos en los países exportadores. Aunque el im- pacto de todo esto pudiera ser grave, la OIT defiende que «no todas las consecuencias para la producción y el empleo son negativas». En el pasado ---afirma--- puede ser que un precio alto de las materias primas haya coartado en algunos casos el cambio estructural y la posi- 249 OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 bilidad de una mayor creación de empleos, pero añade que las consecuencias sobre los ingresos de un descenso de los precios de los productos básicos son «muy variadas, aunque contribuirían sin duda a una polarización de los ingresos en el mundo». La OIT opina que los efectos del tercer fac- tor importante ---a saber, el establecimiento de la Unión Monetaria Europea (UME) y el pacto de estabilidad de la Unión Europea--- son todavía vagos y observa que «aunque se han fijado ya los tipos de cambio de las mone- das nacionales con respecto al euro. es posi- ble que una mayor transparencia de los precios gracias a una moneda común, que se pondrá en circulación el año 2002, espolee la competencia y la eficacia, y aumente el em- pleo». Pese a lo cual reconoce también los temo- res que se han expresado con respecto a que las disposiciones del Banco Central Europeo «re- percutan negativamente en aquellos Estados miembros cuya economía no esté en sintonía con la del núcleo de la Unión Europea». La OIT expresa también su temor de que exista un riesgo de difusión de la deflación y de que «si se hace demasiado hincapié en la estabilidad de los precios, y si menguan las inversiones de las empresas, pueden ser ne- cesarias unas medidas de revítalización que vayan más allá de lo propugnado en la reu- nión del G8, en mayo de 1998». El cuarto elemento principal se refiere a los altos precios de los activos que, según la OIT, «pueden surtir un efecto positivo de ri- queza que estimule los gastos de consumo, y puede justificar temporalmente el que mu- chos bancos estén en posesión de una cartera de préstamos en principio arriesgados. En todo caso, la erosión de los precios de los activos no solamente puede frenar el fervor de los consu- midores, sino tener además consecuencias ne- gativas muy graves para las instituciones financieras, que repercutirán inevitablemen- te en los préstamos a las empresas y precipi- tarán, por ende, a menudo su dislocación». Finalmente, cabe prever en todo el mundo la adopción de nuevas medidas de liberaliza- ción y la intensificación de la competencia. Cambios como la liberalización de las comu- nicaciones y las compras públicas, cambios en la política agrícola y el menor recurso a medidas anti-dumping y al proteccionismo, «han de acentuar el crecimiento de la produc- ción en los países desarrollados, si bien tal vez después de cierto desplazamiento del em- pleo». El informe concluye que «el auge del co- mercio y la persistencia de la grave dislocación de las economías asiáticas están agudizando la necesidad mundial de encontrar soluciones so- cialmente aceptables a los problemas deriva- dos de la reestructuración de las empresas y del desplazamiento de trabajadores. [...] Lo ocurrido en Asia oriental no desmiente la te- sis de que la expansión de las inversiones de capital y del comercio mundial brindan a to- dos los países la oportunidad de alcanzar ni- veles más altos de crecimiento de la economía y de creación de empleos». Por otra parte, la creciente competencia internacional y la inci- tación a la reducción de los costos no tienen por qué acarrear necesariamente una dismi- nución de los salarios y de las prestaciones sociales. Existe, como apunta la OIT, la alter- nativa preferible de «seguir el ``camino real'' de una elevación de la productividad del tra- bajo invirtiendo en formación profesional, en infraestructuras y en investigación y desarro- llo». 3. EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL: CLAVES DE LA COMPETITIVÍDAD AESCALA MUNDIAL El informe de la OIT sobre El empleo en el mundo 1998-99 subraya la creciente eviden- cia de que la educación y los niveles de destreza de la mano de obra son factores determinantes de éxito o fracaso, e insta a una estrategia «acti- vista» de los recursos humanos para hacer fren- te a los retos de la competitividad mundial. El 250 DOCUMENTACIÓN E INFORMES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 251 TASAS DE DESEMPLEO (1998) Países industrializados Alemania 1 Australia Austria Bélgica 2 Canadá Dinamarca España Estados Unidos Finlandia Francia Irlanda Islandia Italia 3 Japón Luxemburgo Noruega Nueva Zelanda Países Bajos Portugal Reino Unido Suecia Suiza 10,7 8,4 4,0 8,9 8,6 7,0 18,9 4,7 13,6 12,0 9,3 3,4 12,0 4,0 3,4 2,6 7,5 4,6 6,5 6,2 6,7 4,2 Antigua URSS Armenia Azerbaiyán Belarús Estonia Georgia Kazakstán Kirguistán Letonia Lituania Moldova Fed. de Rusia Tayikistán Ucrania Uzbekistan 8,8 1,4 2,5 5,1 2,0 4,1 3,7 7,0 6,9 2,2 8,3 2,9 3,3 0,4 América Latina y el Caribe Argentina 13,2 Barbados Brasil Chile Colombia México Panamá Perú Uruguay Venezuela 13,2 7,9 5,7 15,2 3,4 15,4 9,5 10,0 11,3 Europa central y oriental Albania Bulgaria República Checa Croacia Eslovaquia Eslovenia Hungría Macedonia ERY Polonia Rumanía Yugoslavia 11,7 13,0 5,4 17,6 13,2 14,7 8,4 43,0 10,4 9,2 26,5 Medio Oriente, Asia y África Bangladesh China Corea, Rep. de 1 Filipinas Ghana Hong Kong, China Indonesia Israel Malasia Mauricio Nigeria Pakistán Singapur 1 Sri Lanka Sudáfrica Ta i wan 2 , China Tailandia Turquía Viet Nam 4,2 3,1 7,6 13,3 3,3 4,8 5,0 8,1 6,7 6,0 3,2 5,3 2,3 10,1 5,4 2,4 4,4 6,4 6,0 OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO Notas: Salvo que se indique otra cosa, las cifras se refieren al promedio del primer trimestre o de los seis pri- meros meses de 1998. Para la antigua Unión Soviética y los países de Europa Oriental y Central, los datos co- rresponden a abril de 1998. Las cifras relativas a Ghana, Indonesia, Mauricio y Viet Nam corresponden a 1997. 1 junio 1998. 2 mayo 1998 3 enero 1998 Fuente: OIT, OCDE: Main Economic Indicators (París, agosto 1998); Naciones Unidas: Comisión Econó- mica para Europa: Economic Survey of Europe (Ginebra, 1998). REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 informe insiste en que la educación y la for- mación profesional estuvieron en el centro del milagro económico del Sudeste de Asia y afirma que podrían ser una vía para que sa- lieran del subdesarrollo y de la pobreza millo- nes de trabajadores de otras partes del mundo. Si está claro que la inversión y la forma- ción profesional son los «motores» que permi- ten alcanzar y mantener altos niveles de competitividad internacional, el informe de la OIT sugiere que, en muchos casos, la sostenibi- lidad de altas tasas de crecimiento depende de la capacidad de los recursos humanos de un país. 0, dicho de otra forma, que «en los paí- ses de fuerte aumento de los ingresos y de la productividad progresan mucho las inversio- nes y la producción». Durante tres décadas el Sudeste de Asia ha sido el modelo más acaba- do de esta tendencia: a la luz de la crisis que hoy padece, tal vez la región asiática del Pací- fico pueda ser también el principal ejemplo de la necesidad de revisar y rejuvenecer cons- tantemente las calificaciones de una mano de obra competitiva. El informe señala que, en el actual clima económico de liberalización comercial y rápido progreso tecnológico, la competencia es el único rasgo que verdaderamente no cambia. Como ha venido a demostrar la crisis asiática, el éxito co- rre el riesgo de ser efímero incluso en las eco- nomías más competitivas. Esto significa que, para las perspectivas a largo plazo, han de considerarse esenciales la constante puesta al día de las calificaciones y de la capacidad de adaptación de los trabajadores y de las empresas a las nuevas oportunidades que brinda el mercado. Las exigencias de la eco- nomía mundializada se traducen, en efecto, en una reposición de maquinaria más rápida, con lo que se consiguen un mayor progreso técnico en forma de nuevos bienes de capital, se aprende más trabajando y es posible concebir antes nuevos productos. Más aún, los niveles altos de educación y de formación profesional son factores vitales para atraer inversión de fuentes externas, en particular de las empresas multinacionales, que tienden a localizar su inversión en las zo- nas donde las destrezas son fácilmente ase- quibles o pueden ser generadas sin demora. «La posibilidad que tenga un país de atraer con éxito, asimilar y aprovechar la inversión extranjera directa (IED) y la transferencia de tecnología consiguiente dependerá sobre todo de su propia ``capacidad tecnológica'', uno de cuyos elementos esenciales son las califica- ciones y los conocimientos técnicos de su po- blación activa». Un estudio sobre las estrategias de desa- rrollo en Asia oriental, el Sudeste de Asia y América Latina muestra que los impresio- nante resultados de Asia oriental durante las pasadas tres décadas se debieron en gran parte a la capacidad de la región para acumu- lar capital y destrezas a ritmo muy rápido y para traducir esos recursos a formas de pro- ducción de elevado valor añadido. El informe de la OIT revela que los exper- tos en planificación éconómica de la región del Asia oriental-Pacífico aceleraron eficaz- mente el desarrollo de sus países soslayando dos grandes obstáculos: la extendida tenden- cia de sus mercados a no procurar formación y las reticencias de las empresas a adherirse al cambio tecnológico y a la innovación. En 1960, los trabajadores de la región de Asia oriental-Pacífico tenían menos de tres años de escolarización, una duración inferior a la media en América Latina y en el Caribe. Hacia 1990, los países de esa región tenían una escolarización media cuya duración era la más alta del mundo en desarrollo, con una acentuada mejora en la educación femenina y una excelente tasa profesor/alumnos. En el ámbito empresarial, inversión e in- novación pudieron progresar de consuno, puesto que el crecimiento no se vio frenado por la escasez de calificaciones. La inversión pública en educación y en formación preparó eficazmente el camino para que las empresas 252 DOCUMENTACIÓN E INFORMES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 se movieran hacia sectores industriales de alto valor añadido. Y la relativa abundancia de mano de obra capacitada mejoró la atmós- fera para la inversión extranjera, con la que llegaron nuevas destrezas y conocimientos prácticos (know-how). Lo conseguido en Singapur es un ejemplo de lo más significativo. Hace unas décadas se creó allí el Consejo de Desarrollo Económico para velar por que las inversiones extranjeras proporcionaran el capital y los conocimientos que necesitaban las nuevas industrias. Pero el mencionado Consejo se responsabilizó tam- bién de los recursos humanos que requerirían estas industrias. Para persuadir a los inver- sores extranjeros de que acudieran a Singa- pur, el Consejo tuvo que garantizar que la educación y los sistemas de formación profe- sional del país generaban las capacitaciones adecuadas. Lo hizo en estrecha colaboración con el Ministerio de Comercio e Industria, trasladando la información necesaria al Con- sejo de Enseñanza Profesional y Técnica, que era el órgano principal encargado de tomar las decisiones oportunas para determinar la «producción» del sistema de enseñanza y for- mación. Las disposiciones para la formación profe- sional fueron decididas por el Consejo de Nor- mas y Productividad de Singapur, que las estudió con los empleadores para satisfacer adecuadamente las peticiones de las indus- trias existentes y de las que iban a estable- cerse. En la República de Corea, las medidas ini- ciales, encaminadas a ampliar la enseñanza primaria y la secundaria en el decenio de 1960, fueron unidas a una expansión de la formación profesional con objeto de propor- cionar trabajadores calificados a la industria de exportación. Durante la década de 1970 se amplió la enseñanza profesional a pesar de que la población pedía una enseñanza teórica más tradicional. Este énfasis en las escuelas profesionales y las universidades técnicas se ha mantenido hasta el presente decenio. El mecanismo de vinculación de la deman- da y la oferta de calificaciones en la Repúbli- ca de Corea fue el Consejo de Planificación Económica, que tenía tres cometidos princi- pales: la planificación y la formulación de los programas de política económica, la coordina- ción de la política económica con otras políti- cas a seguir, y la evaluación de la eficacia de esas decisiones políticas. A través de unos años de rápido crecimiento, este Consejo de Planificación Económica trabajó en estrecha colaboración con los Ministerios de Educa- ción, Trabajo y Ciencia y Tecnología, al objeto de coordinar la educación y la formación pro- fesional con la estrategia del desarrollo eco- nómico. Ya en general, el informe de la OIT afirma: «las economías de Asia oriental lograron ple- namente su transición a una producción de mayor valor añadido porque mantuvieron su riguroso control del sistema de educación, los planes de estudio y los tipos de calificaciones profesionales y técnicas adquiridas en los ins- titutos y los centros docentes técnicos, crea- dos para atender las necesidades de la nueva industria». Además, los responsables políticos de es- tos países, con algunas excepciones, supieron apostar por los «ganadores», es decir, identifi- car aquellos sectores cuyo potencial exporta- dor era máximo, como la electrónica de alta tecnología, la informática y los servicios fi- nancieros. Pero si las estrategias de inversión y de formación profesional preconizadas por los países de la región de Asia oriental-Pacífico han demostrado sobradamente su utilidad durante tres décadas de rápido crecimiento, la actual crisis financiera asiática ha venido a arrojar luz sobre sus potenciales carencias: «Los sistemas de educación se centraron dema- siado en una enseñanza maquinal y no fomen- taron suficientemente el espíritu creador; hubo retrasos en la expansión de la enseñan- za superior en Singapur, y de la enseñanza secundaria sobre todo en Tailandia, se cons- 253 OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 tató cierta indecisión en la política de forma- ción en la propia empresa, en la República de Corea, y se insistió demasiado en la conve- niencia de atender las necesidades de las grandes empresas y en unos proyectos de de- sarrollo ambiciosos». El informe afirma que los orígenes de la crisis de Asia hay que buscarlos sobre todo en fenómenos financieros y en una pérdida de competitivídad de la región debida, en parte, a decisiones relativas a los tipos de cambio, y sugiere que «hubiese convenido una expansión de la enseñanza más rápida y más ingeniosa, lo cual habría facilitado incluso una difusión más rápida de las nuevas tecnologías a todo lo largo de las respectivas economías». 3.1. Asia meridional En radical contraste, gran parte del sub- continente indio parece hallarse empantana- da en un atolladero de bajas calificaciones y escasa competencia técnica, como se despren- de de su situación económica, mucho menos boyante. El informe dice que, en materia de educación y capacitación laboral de su mano de obra, «tanto la India como el Pakistán han logrado ciertos progresos, especialmente en lo que se refiere a la matrícula de la enseñan- za primaria en la India, pero el ritmo del cambio, sobre todo en Pakistán, sigue siendo demasiado lento para que se pueda hablar de una diferencia importante». Explica luego el fracaso de la India y el Pa- kístán en conseguir la transformación tecnoló- gica en la composición de sus exportaciones por «su incapacidad de garantizar la abundancia si- multánea de todos los factores (en particular, el capital y diferentes niveles de calificacio- nes y de tecnología) que se requieren para la fabricación de tales productos». Aunque Pakistán ha acometido reciente- mente medidas para actualizar y reformar sus sistemas de formación profesional, una comparación global de los recursos destina- dos a ella en el país con los de la República de Corea pone en evidencia enormes diferencias entre los dos países. Entre los contrastes más llamativos, en el Pakistán están vacantes en- tre un 30 y un 40% de los puestos de profeso- rado en los centros de formación profesional, mientras que en Corea hay incluso un exceso de docentes; el número de alumnos que aban- donan cada año los centros de formación profe- sional coreanos no pasa del 10% , mientras que es muy elevado en Pakistán; en Pakistán hay muchísimos menos institutos técnicos/profesio- nales para mujeres que para hombres, mien- tras que en Corea las jóvenes pueden matricularse en cualquier instituto de acuer- do con sus intereses y preparación, y un 46% de los estudiantes matriculados son mujeres. Más precisamente, en Pakistán no hay víncu- los directos entre los centros docentes y la in- dustria, mientras que en Corea las escuelas y la industria se esfuerzan por estrechar sus vínculos, las empresas conceden becas y mu- chas de ellas están hermanadas con institu- tos técnicos. El informe estudia la situación en la India a través de una comparación entre dos de sus principales industrias exportadoras: la de programas informáticos y la de productos de cuero y piel. Los productos de cuero, un sector de exportación tradicional en la India, que es el cuarto por el volumen de ingresos que le proporciona, da empleo a unas 1.650.000 per- sonas, de las que casi el 90% corresponden al sector no estructurado. A pesar de su volu- men e importancia, el sector está viviendo un declive de la participación de sus exportacio- nes en el mercado mundial de estos bienes. Por el contrario, el recentísimo sector de pro- gramas está viendo crecer rápidamente sus exportaciones y proliferar todo un sector de tecnología informática (IT). Por diferentes que puedan parecer ambos sectores, los dos son sumamente adecuados para la India, en el sentido de que requieren más personal que capital y porque demandan relativamente poco capital físico y tecnología (que no abundan en la India). 254 DOCUMENTACIÓN E INFORMES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 Pero lo cierto es que mientras la tecnología informática está en auge, la producción de ar- tículos de cuero y de piel languidece. En aquel sector crece rápidamente el empleo, pero el sector del cuero se enfrenta a una gra- ve escasez de personal capacitado. ¿Por qué? La explicación se encuentra en parte en el flo- reciente mercado de los productos de la IT, y en el carácter de dependencia de la demanda que presenta esta industria. Pero también cabe verla en parte en los distintos regímenes de educación y de formación profesional que prevalecen en cada uno de esos dos sectores, que generan incentivos muy diferentes para los empleadores y los trabajadores. La producción de programas informáticos para la exportación requiere un alto nivel de capacitación muy sofisticada, un factor del que existe relativa abundancia en la India a consecuencia del notable desarrollo de su sis- tema educativo. Pero esta abundancia de una mano de obra local extraordinariamente bien calificada no hubiera bastado por sí sola para estimular el crecimiento de la industria india de tecnología informática. Se necesitaron otros factores. Según dicen los autores del informe, «la India se esforzó por sacarle provecho a esta oportunidad». Sin las reformas económicas que acabaron con la rigidez y los controles que venían sofocando el espíritu empresarial, es dudoso que hubieran podido obtenerse los éxitos iniciales; por lo menos no habrían sido tan altos. Y con toda seguridad no habrían sido duraderos de no existir un esfuerzo con- tinuado por desarrollar las calificaciones pro- fesionales que se precisaban para conseguir nuevos éxitos: «La abundancia inicial de un personal muy calificado no habría durado sin un es- fuerzo concentrado por aumentar su número. La feliz incorporación al sector de los progra- mas informáticos fue rápidamente seguida de una gran expansión de la enseñanza de la in- formática. Actualmente, dos de las empresas de IT más importantes proporcionan forma- ción informática a unas 300.000 personas cada año. Procede insistir en que la ventaja inicial, consistente en la disponibilidad de ex- celentes científicos, se ha debido a la rápida expansión de la enseñanza de IT, que es una labor que requiere unas calificaciones muy altas». Este estado de cosas contrasta poderosa- mente con el de la industria del cuero. Aun- que la India tiene la ventaja de disponer de una mano de obra barata y tradicionalmente hábil en la industria de la piel, la mayoría de los trabajadores ocupados en ella corresponden al sector no estructurado y son analfabetos. En semejantes circunstancias, «no es fácil mejorar sus calificaciones pasado cierto». Los recientes intentos de elevar la productividad han con- sistido principalmente en una formación de corta duración, dispensada a los trabajadores del sector más moderno por compradores ex- tranjeros. Según la OIT, «el sector tiene una grave escasez de personal capacitado, en particular de personal de dirección y supervisión y de di- señadores. El estigma ligado al comercio del cuero, la inexistencia de una estructura de formación moderna y unos cursos anticuados han contribuido a la escasez de personal cali- ficado en este sector». El informe añade que «en 1995, 635 candi- datos tan sólo recibieron formación escolar en relación con el trabajo del cuero, en compara- ción con la capacidad total de 420.000 perso- nas en los institutos de formación indios. Análogamente, el Programa de Formación de Aprendices no atrajo más que a 355 aprendi- ces, de un total de 144.00». Conclusión: «La mayoría de las empresas no invierten en el perfeccionamiento profesional de sus trabaja- dores por miedo a perderlos». 3.2. América Latina Mientras que en varios países del Asia oriental encontramos ya a punto las califica- 255 OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 ciones y destrezas requeridas para competir con éxito en la economía mundializada, en otras partes del mundo en desarrollo, sobre todo en Asia meridional y en el África subsaha- riana, se requerirá algún tiempo para lograr- lo. Ahora bien, en términos de capacitación de recursos humanos, América Latina ocupa un puesto intermedio, una «zona gris» entre am- bas situaciones. La mayoría de los países de la región podrían dar ya el salto a un nivel más elevado de capacidad tecnológica. El pro- blema es cómo dar ese salto. «América Latina se enfrenta, pues, con el reto de recuperar su nivel de crecimiento, lo cual va a necesitar probablemente una base de capital humano sensiblemente mayor para poder aumentar la productividad». El informe observa que, a pesar del mo- desto crecimiento económico de las pasadas dos décadas, América Latina ha disfrutado de un avance más o menos continuo en lo tocan- te a la educación, como se desprende de las ta- sas de matrícula y de la disminución del analfabetismo. La duración media de la escola- rización, a escala regional, es de unos 5 años, y varía desde un mínimo de 3,9 años en el Bra- sil a un máximo de 8,7 años en la Argentina. En el nivel secundario, el porcentaje de alum- nos que siguen programas de formación pro- fesional se sitúa entre el 20 y el 30% . Entre los principales obstáculos para el desarrollo de los recursos humanos en Améri- ca Latina está el desequilibrio creciente de la distribución de los ingresos en la mayoría de los países de la región. Serán menester creci- mientos en educación y en recursos de forma- ción profesional suficientemente importantes para que puedan recuperarse los que perdie- ron pie en el pasado decenio. «Por razones a la vez de productividad y de igualdad de oportunidades, procede mejorar la calidad y el acceso en el nivel primario, y los sistemas de formación deben contribuir cada vez más directamente a la elevación del nivel de calificación de la mayor parte posible de la población activa», se dice en el informe de la OIT. En el periodo 1990-95, el creci- miento de la productividad ha sido constante en el conjunto de la América Latina, e impre- sionante en algunos países: 10,6% en la Ar- gentina, por ejemplo, 27,3% en Brasil y 9,6% en Chile, frente al 11-14% que presentan los llamados tigres económicos de Asia. Sin embargo, el informe señala también que mientras que en Asia oriental la produc- tividad ha ido acompañada por un aumento del empleo en la industria manufacturera, en América Latina se ha hecho en buena parte a expensas de ese crecimiento, que no ha llega- do a producirse. La dificultad con que se en- cuentran quienes diseñan políticas económicas en América Latina es crear empleos en las empresas más importantes del sector estruc- turado. Esta tendencia puede explicarse por cierto número de factores, ente los que se in- cluyen las consecuencias de la reestructura- ción industrial, la reducción de la protección prestada al empleo y la mayor competencia de las importaciones. Pero sus líneas son tam- bién «indicativas de una escasez relativa de trabajadores calificados y una distribución de las calificaciones y de la duración de la esco- larización que está más polarizada en Améri- ca Latina que en Asia oriental». El resultado de todo esto es que en la ma- yor parte del mundo en desarrollo las tenden- cias actuales ofrecen el riesgo de fomentar nuevas actividades de tecnología intensiva adecuadas para un sector relativamente pequeño de la mano de obra, dotado de una educación avanzada, pero frenando las ex- portaciones en gran escala que exigen mucha mano de obra semicalificada. Para evitar el impacto de polarización social a que podrían conducir esas tendencias, la educación y la formación profesional son componentes vita- les de las políticas que han de seguir esos paí- ses para alcanzar y mantenerse en un nivel de competitividad. El informe de la OIT considera, pues, la educación como un ingrediente fundamental, 256 DOCUMENTACIÓN E INFORMES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 no sólo en los procesos de creación de empleo y de generación de desarrollo, sino también en el de mejorar la capacidad de las econo- mías para «aprovechar la oportunidad» y ca- pitalizar las que se les ofrecen de ocupar un puesto en algunos de los muchos mercados emergentes de la interrelación de una mun- dialización rápida y de los adelantos tecnoló- gicos. 4. EL RETO DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL: MÁS DE UNA RUTA PARA ESCALAR UNA PIRÁMIDE Los sistemas de formación profesional que se aplican en todo el mundo son muy diferen- tes, pero se enfrentan a un reto común: han de formar a más personas y con la mejor rela- ción coste-eficacia para que se desenvuelvan bien ante los cada vez más complejos sistemas de producción y tecnologías, así como crear una mano de obra adaptable para solventar las necesidades de un mercado en rápido cam- bio. Tienen también una responsabilidad muy directa en la consecución de importan- tes objetivos sociales, como la reducción del paro de larga duración y el desempleo de los jóvenes. El informe de la OIT estudia los distintos enfoques que se dan a la formación profesio- nal en el mundo, con el propósito de resaltar algunas de las ventajas y de los inconvenien- tes de cada sistema. Propone asimismo una agenda para mejorar la eficiencia y la gestión de esos sistemas en orden a alcanzar los es- tándares de calidad requeridos en un mundo altamente competitivo como es el presente. Dicho en los términos más simples, los siste- mas de formación profesional han de enseñar destrezas que el mercado demande y fomentar la capacidad de los trabajadores para adqui- rir nuevas destrezas con mayor eficiencia. Es un requisito imprescindible para que la perso- na se convierta en un trabajador productivo y tenga perspectivas de empleo, Para acceder al mercado del trabajo, los trabajadores, o futu- ros trabajadores, necesitan dotarse de una «pirámide» de destrezas, cuya base está inte- grada por las «destrezas básicas» tales como la alfabetización y los rudimentos de las ma- temáticas que se imparten en la educación primaria. Estas destrezas son necesarias para garantizar que los individuos desempe- ñen una función productiva como ciudadanos de pleno derecho, conscientes de sus derechos y de sus obligaciones sociales. Sobre esta amplia base, que debería ser accesible y obligatoria para todos, se constru- yen las «calificaciones generales u ocupaciona- les» del tipo de las aprendidas en las escuelas técnicas y en los centros de formación profe- sional secundaria. Más arriba en la pirámide están las «calificaciones privativas de cada empresa», que con frecuencia se adquieren mediante la experiencia laboral y la forma- ción durante el aprendizaje o el desarrollo de la vida profesional. Y casi tocando el vértice están las «calificaciones profesionales» adqui- ridas mediante estudios académicos, el tra- bajo, la formación y las experiencias vitales. Estas últimas, a diferencia de otros tipos de destrezas (como la formación universitaria o los estudios de posgrado), suelen tener un im- pulso y una financiación más individuales y deberían poder transferirse a lo largo de la vida laboral del trabajador, sin importar que cambien sus empleadores o su situación en el trabajo. Pero, si la pirámide es la misma, lo cierto es que existen muchas maneras de construir- la. Algunos países, Francia en particular, po- nen especial énfasis en la enseñanza basada en la escuela y en los institutos técnicos que combinan las materias académicas con la formación tecnológica y la preparación práctica. Por su parte, Alemania, su vecina y principal socio industrial, tiene fama de consagrarse con riguroso empeño a la for- mación profesional mediante un «sistema dual» de educación y aprendizaje, cuyas ca- lificaciones tienen pleno reconocimiento en todo el país. En el Reino Unido, donde la ma- 257 OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 yoría de los estudiantes abandonan la escuela a la edad de 16 años, se pretende sobre todo prolongar la educación y proporcionar a los jó- venes un aprendizaje financiado por el gobierno nacional y los gobiernos locales, con el apoyo del sector privado. El sistema norteamericano tiende a refor- zar la educación primaria y la secundaria, aña- diendo a las disciplinas académicas diversos temas de carácter profesional. Por contraste, las necesidades de formación profesional en América Latina se afrontan cada vez más mediante grandes centros especializados sur- gidos al margen y como complemento de los institutos de enseñanza secundaria. En el Ja- pón, por último, el sistema educativo propor- ciona una base de destrezas básicas, que los empleadores se encargan de desarrollar me- diante cursos intensivos en los propios cen- tros de trabajo. Todos estos sistemas de formación se en- frentan a presiones de diversos orígenes. Por ejemplo, al hecho de que surgen nuevas ocu- paciones, en tanto que las anticuadas desapa- recen, lo que pone en crisis los tradicionales sistemas de aprendizaje. Son más numerosos los jóvenes que continúan su educación hasta el nivel universitario. Y, por otra parte, no sólo se requieren niveles superiores de capa- citación, sino diferentes tipos de capacitación y de conocimientos. La mayoría de los sistemas de formación profesional en las economías en vías de desa- rrollo o reestructuración están evolucionando rápidamente. En Asia oriental, los gobiernos han apoyado en las últimas décadas la ense- ñanza primara y secundaria, sin escatimar re- cursos, y han observado cuidadosamente la demanda internacional para establecer priori- dades de formación profesional para satisfa- cer esa demanda. Pero, al socaire del éxito de este enfoque muy estructurado, se ha ido de- sarrollando también un sistema más descen- tralizado, que implica menos a los gobiernos y ofrece mayores posibilidades de elección a unas masas cada vez más acomodadas y con instituciones sociales fuertes. En Europa oriental, los gobiernos de las economías de planificación centralizada tra- bajaron por ajustar las capacitaciones de la mano de obra a las demandadas por las in- dustrias de propiedad estatal, que por su parte se encargaban de proporcionar a sus trabajadores una formación adicional. Pero ahora, tanto el Estado como las em- presas se encuentran con una severa pe- nuria de recursos para la educación y la formación profesional. Algunos países --- como, por ejemplo, Hungría, Lituania y Eslo- venia--- están tratando de adaptar a sus necesidades un sistema dual en el que la educación proporcionada por un centro de formación profesional se vea complementada con experiencia práctica adquirida en alguna empresa colaboradora. Pero, en general, las necesidades de formación de los trabajadores en esta región han sido un tanto desatendi- das a consecuencia de la transición económi- ca. Los sistemas de formación profesional en los países en vías de desarrollo adoptan mu- chas formas y a menudo sufren las conse- cuencias de los grandes desequilibrios que afectan a las economías de esos países ante la falta de recursos financieros y la necesidad de capacitaciones técnicas. (El aprendizaje tradi- cional, habitualmente autorregulado, es aquí la forma más común de adquisición de destre- zas). En el caso de algunas regiones, sobre todo de África, los problemas se complican aún más, puesto que la mayor parte de la for- mación profesional se concibió para prestar servicio a un sector industrial moderno, es- tructurado, y se produce la paradoja de que los nuevos puestos de trabajo generados co- rresponden en su mayoría al sector no estruc- turado. El informe de la OIT subraya que, en África, «para que el desarrollo sea real y du- radero se requerirán grandes mejoras, tanto en la educación básica como en la formación técnica y profesional». Pero existe un deseo generalizado de buscar para muchas ocupa- 258 DOCUMENTACIÓN E INFORMES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 ciones una formación en pequeña escala de tipo privado. Mientras que, por un lado, los autores de este informe de la OIT insisten en que no hay un sistema ideal de formación profesional, defienden, por otro, que cualquier sistema destinado a tener éxito debe tener en cuenta tres factores: una base educativa sólida; una adecuada estructura de incentivos en la que las prioridades de formación sean impulsa- das por la demanda económica real; y disposi- tivos institucionales en los que empleadores, trabajadores y gobierno colaboren para mejo- rar la calidad y la eficiencia de esa forma- ción. 4.1. Más y mejores maneras de formar profesionalmente Mejorar la eficiencia de los sistemas de formación profesional incluye una serie de re- tos, entre los que cabe mencionar la provisión de una financiación adecuada y fiable, el es- tablecimiento de unos estándares de calidad significativos y reconocidos por todos para certificar las calificaciones, y el manteni- miento de conversaciones e intercambios de datos entre gobiernos, empleadores y traba- jadores, de una parte, y autoridades académi- cas y educativas, por otra. La dirección que está tomando hoy en todo el mundo la reforma de la formación profesio- nal es hacia sistemas basados en la demanda, que respondan a las necesidades reales e in- mediatas de las empresas, más que hacia los sistemas basados en la oferta, puesto que es- tos últimos responden más a las prioridades de los funcionarios públicos y de los proveedo- res de formación. «La reorientación de los sistemas de for- mación con base en la demanda incluye va- rios elementos. En primer lugar, supone que el gobierno presta ayuda a los agentes priva- dos, tanto empleadores como individuos con- cretos, y que patrocina precisamente el tipo de formación que éstos consideran de interés inmediato. En segundo lugar, supone que en la formación que el propio gobierno patrocina hay un mayor esfuerzo por incluir informa- ción sobre las calificaciones que el mercado reclama, y en sustituir tos suministros del go- bierno por los del sector privado, recurriendo a mecanismos semejantes a los del mercado para aumentar su eficiencia». dice el informa de la OIT. Los proveedores de enseñanza del sector público se ven forzados a competir con otros en la consecución de contratos de for- mación. La política pública se concentra creciente- mente en animar a las empresas y a los indi- viduos para que asuman la mayor parte de los costos de la formación profesional, demos- trándoles su utilidad y fomentando mayor competencia en la provisión de formación. Pero también en este campo coexisten dife- rentes modelos posibles. En cierto número de países de América Latina están en vigor las tasas sobre las nó- minas, que implican la detracción de una cantidad anual (que oscila entre el 1 y el 2% de la masa salarial satisfecha por los emplea- dores) que el gobierno asigna a este fin. Otros sistemas que implican tasas más subvencio- nes funcionan en países tan diferentes como Francia, Singapur y Zimbabwe: en su virtud, las empresas están exentas de estas tasas so- bre la formación en la medida en que ellas mismas la proporcionan. En otras palabras, las empresas que no ofrecen formación profe- sional a sus trabajadores pagan la totalidad de la tasa (que va a parar a un fondo nacional para formación), mientras que las empresas que la facilitan pueden deducir de esta tasa sus gastos. Buena parte de la formación profesional está financiada de hecho por los propios trabajadores, por vía de los salarios reduci- dos que perciben durante su periodo de for- mación. Esto ayuda a superar el principal inconveniente que tienen los empleadores para proporcionar formación: el de invertir 259 OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 en un empleado sobre el que no tienen con- trol, y que muy bien pudiera cambiar después de empresa e ir a ofrecer sus servicios, con mayor calificación ahora, a otro emplea- dor. La obtención de formación individual, por la que los trabajadores invierten su tiempo y su dinero para adquirir nuevas destrezas a través de una educación continuada, clases nocturnas, cursos de reciclaje, escuelas profe- sionales, etc., está adquiriendo cada vez ma- yor importancia. Los estudios realizados en Francia, Alemania y los Estados Unidos apor- tan numerosas pruebas de que los adultos que invierten en su propia formación obtienen como resultado unos ingresos significativamente mayores que los demás. En algunos casos, es- tos esfuerzos individuales por mejorar la for- mación cuenta con el apoyo de los gobiernos a través de medidas fiscales: los Estados Unidos y el Reino Unido, por ejemplo, ofrecen desgra- vaciones a los que acuden a determinados cursos de formación, debidamente homologa- dos. 4.2. La importancia de la certificación de las calificaciones La formación profesional sólo podrá exten- derse si los empleadores y los trabajadores reconocen su valor. Esto requiere, como míni- mo, la existencia de unos estándares de cali- dad y una certificación adecuada. La OIT alude a la tendencia a una mayor cooperación entre la industria y los proveedores de forma- ción para certificar la provisión de destrezas profesionales, facilitando por ejemplo la in- clusión de la experiencia basada en el propio trabajo como un factor a considerar y certifi- car. Hay en marcha esfuerzos significativos para coordinar a empresas y a los proveedo- res de formación profesional, para garantizar que los cursos impartidos por éstos eviten la trampa habitual de transformarse en algo rí- gido, obsoleto y falto de la necesaria imagina- ción. La OIT hace hincapié en la necesidad de una formación prolongada durante toda la vida laboral, en la que empresas y organiza- ciones se redefinan a sí mismas en su doble papel de entidades productoras y «empresas docentes». La práctica del desarrollo conti- nuado de calificaciones, como parte de una carrera interna en la empresa está muy arraigada en las empresas japonesas y en las alemanas, que de forma sistemática animan a los trabajadores a pasar desde el nivel de trabajador calificado (Facharbeiter) a maes- tro (Meister) y a técnico (Techniker). Sin em- bargo, estas formas de formación son más fuertes en aquellos países en que la relación empresario-trabajador está basada en un com- promiso recíproco duradero, o donde la acredi- tación está bien implantada; en muchas otras industrias y en otros países, los empleadores si- guen mostrándose reacios a pagar una forma- ción porque puede elevar el costo del trabajador formado o dotarlo de una ventaja susceptible de ser aprovechada por empresas rivales en el mismo sector. Las redes interempresaria- les se utilizan cada vez con mayor frecuencia para repartir los costos de formación entre las empresas que compiten en el mismo mer- cado, y el ideal sería que los costos de la for- mación se repartieran entre todos cuantos se aprovechan de la existencia de una mano de obra mejor calificada. Pero tales sistemas son especialmente útiles cuando los representantes de los trabajadores están convencidos de la jus- ticia de la subsiguiente determinación de sa- larios. Todo este potencial horizonte de posibili- dades resalta la necesidad de una implicación activa de empleadores y trabajadores en orga- nismos que determinen las políticas de for- mación de las empresas, y que participen en la elaboración de estas políticas en los niveles nacional, regional y local. El informe de la OIT concluye este capítulo diciendo que «debe fortalecerse y desarrollarse la cooperación so- cial para garantizar que todas las partes inte- resadas participen en la codeterminación de esos sistemas, incluido el Estado». 260 DOCUMENTACIÓN E INFORMES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 5. LAS MUJERES Y LA FORMACIÓN EN LA ECONOMIÁ MUNDIAL Los programas de acción positiva, las polí- ticas de apoyo al aprendizaje durante toda la vida, un mejor cuidado de los niños y una le- gislación antidiscriminatoria pueden desem- peñar un papel vital en el mejoramiento de las oportunidades de empleo y de formación profesional de las mujeres. En particular, se requiere de un mejor acceso a la formación en esferas esenciales de las tecnologías de la in- formación y la comunicación, así como en el campo de las capacidades administrativas y empresariales. Desde hace 20 años. la mayoría de las per- sonas que se incorporan al mercado de traba- jo, tanto en los países en desarrollo como en los países desarrollados, son mujeres. En to- das las regiones, exceptuando Africa, la pro- porción de mujeres en la población activa ha aumentado de manera sustancial. Por ejem- plo, a las mujeres corresponde casi el 80% del crecimiento de la fuerza de trabajo registrado en la Unión Europea desde 1980; más aún, en algunos países, como Irlanda, Italia, Suecia y el Reino Unido, esta cifra alcanza casi el cien por cien. Al margen de toda consideración éti- ca, esta nueva realidad determina que sea, hoy más que nunca, imprescindible adaptar los sistemas de formación y eliminar las barre- ras que impiden el perfeccionamiento profesio- nal de las mujeres, como parte de los esfuerzos encaminados a «crear una población activa que sea competitiva en el futuro». A pesar de que la matrícula escolar de ni- ñas y mujeres ha aumentado en casi todos los países durante los últimos decenios, y de que las alumnas han demostrado ser capaces de obtener resultados iguales o mejores que sus condiscípulos varones, «esos logros escolares no se han plasmado en una igualdad de opor- tunidades de empleo y de formación en el mercado de trabajo», indica la OIT en su últi- mo informe El empleo en el mundo. Las actuales transformaciones económicas mundiales plantean nuevos retos y ofrecen nuevas oportunidades para las trabajadoras. Los cambios tecnológicos han provocado una reducción de la demanda de trabajadores poco calificados, gran parte de los cuales son muje- res. Por otro lado, «la subcontratación exte- rior, promovida por los cambios tecnológicos, puede aumentar las oportunidades de empleo para las mujeres, especialmente en las activi- dades propias de la industria de exportación y la informática que se llevan a cabo en paí- ses en desarrollo para grandes empresas de países desarrollados». La práctica cada vez más generalizada del trabajo temporal y a tiempo parcial, mucho más corriente entre las mujeres que entre los hombres, es otra tendencia laboral de los últi- mos años. Si bien es cierto que estas formas de empleo pueden ofrecer un grado de flexibi- lidad favorablemente apreciado por quienes necesitan armonizar su trabajo con las respon- sabilidades familiares, su instauración suele ser involuntaria y traducirse en un deterioro de las condiciones con respecto al empleo «de ple- na dedicación en lo tocante a los salarios, las prestaciones sociales, la seguridad del empleo, los ascensos y las posibilidades de recibir for- mación en la propia empresa». En algunos países en desarrollo, la inten- sificación del comercio internacional ha favo- recido el empleo femenino en el sector de la producción para la exportación. Según el infor- me de la OIT, la explicación es muy simple: cuando los bajos costos de la mano de obra cons- tituyen una ventaja comparativa para un país dado, «las mujeres suelen sacar más pro- vecho de las exportaciones que los hombres», por ser sus salarios inferiores a los de éstos. Las mujeres aportan hasta el 80% de la fuer- za de trabajo en las zonas de producción para la exportación, donde si bien las condiciones de empleo pueden ser mejores que las existentes en otros sectores del mismo país, la calidad y la estabilidad de los puestos de trabajo son, por regla general, deficientes. 261 OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 La tendencia a la reducción de plantilla en el sector público y a la privatización han per- judicado considerablemente a las trabajadoras. En muchos países, el Estado y las autoridades locales son los mayores empleadores de muje- res en el sector estructurado. por lo que la disminución del personal del sector público ha afectado sobre todo a las trabajadoras. La privatización tiene también efectos especial- mente graves en lo que se refiere a la condi- ción de la mujer en el mercado laboral, «ya que los salarios y las condiciones de trabajo suelen ser mejores en el sector público, y las diferencias salariales entre los dos sexos, me- nores que en el privado». En los países de Europa oriental y de la ex Unión Soviética, la transición desde una eco- nomía de planificación centralizada a otra de mercado ha dejado sin trabajo a millones de mujeres; además, se ha demostrado «que las mujeres son objeto de grandes discriminaciones cuando se contrata personal». Según la OIT, dado el alto nivel de competencia profesional alcanzado por la mano de obra femenina en estos países, la exclusión de un gran número de mujeres del mercado laboral «y la imposi- bilidad de mantener y ampliar su formación constituyen un verdadero despilfarro». 5.1. La enseñanza y la capacitación: el largo camino hacia el empleo de calidad En estos últimos años, han aparecido dos tendencias contrapuestas. Por una parte, el aumento y la feminización de los puestos de trabajo de bajo nivel en el sector de los servi- cios y, por otra, el incremento de la presencia femenina en puestos de trabajo de alta califi- cación, conforme se ha elevado su nivel de instrucción. En muchos Estados miembros de la OCDE, «son hoy numerosas las mujeres que cursan estudios para obtener títulos de medici- na, derecho, contabilidad, comercio o adminis- tración de empresas, sectores, que estaban antes dominados por los hombres». En cambio, señala el informe, son menos las mujeres que, siguiendo una capacitación adecuada, se han adentrado en forma decisi- va «en los empleos poco o medianamente cali- ficados, tradicionalmente dominados por los hombres». Entre otras razones, ello obedece a que en muchos países persiste la discrimina- ción contra las mujeres y ha disminuido la oferta de este tipo de trabajos. Cuando la contratación se decide en función del nivel de instrucción y de las aptitudes del interesado, las mujeres han demostrado ser so- bradamente capaces de competir con los hom- bres. El informe pone de relieve que, «por ejemplo, el ingreso en el servicio público en los países de Europa meridional depende cada vez más de los resultados obtenidos en un examen escrito. La introducción del sistema de concur- sos objetivos ha sido uno de los factores princi- pales del aumento de la representación de las mujeres en la esfera pública de esos países». El informe precisa que las mujeres si- guen ganando menos que los hombres, inde- pendientemente de su nivel de instrucción. En Europa y Estados Unidos, la reducción de las diferencias salariales registrada en los úl- timos años se debe principalmente a las nue- vas formas que reviste la discriminación profesional «al pasar las mujeres a ocupar puestos de trabajo más altos». Factores negati- vos de esta ecuación son la pérdida de empleos y el declive de los salarios de los hombres en el sector industrial. El acceso a una formación, una educación y puestos de trabajo de mayor nivel contribu- yen a mantener la continuidad del empleo de las mujeres. El documento de la OIT subraya que entre los mayores riesgos que corren las mujeres figura «la pérdida de categoría profe- sional» si salen del mercado laboral para tener hijos u ocuparse de otras responsabilidades familiares. En los países en que las licencias de maternidad o parentales no son jurídica- mente obligatorias, las probabilidades «de que una mujer conserve su puesto de trabajo si da a luz y se ocupa del niño» dependen en 262 DOCUMENTACIÓN E INFORMES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 gran medida de su posición en el mercado de trabajo. Los empleados del sector público y el personal de grandes organizaciones, sobre todo los directivos, suelen tener más presta- ciones (como licencias de maternidad prolon- gadas, ayuda para el cuidado de los hijos u horarios de trabajo flexibles) que les permi- ten mantener sus puestos de trabajos y sus categorías de empleo. La OIT agrega que el riesgo de ver dismi- nuidas las posibilidades de reintegrarse en el mercado de trabajo después de una interrup- ción por motivos de maternidad «es aún más grave si el sistema de formación se basa en una experiencia laboral en el sector no estructurado y no en calificaciones transferibles reconoci- das». Alemania y los países escandinavos, que cuentan con un eficiente sistema de capacita- ción basado en el aprendizaje, proporcionan una mejor protección a aquellas mujeres que desean volver a trabajar a diferencia, por ejem- plo, del Reino Unido o los Estados Unidos, donde el sistema de capacitación y de perfec- cionamiento profesional tiende a ser muy poco estructurado. 5.2. Acceso a la enseñanza y a la formación profesional Las tasas de matrícula de niñas y mujeres, tanto en los niveles obligatorios como en el post-secundario, han aumentado mucho en casi todos los países durante los últimos dece- nios, aunque sigue habiendo grandes dispari- dades. El nivel de alfabetización de las mujeres de más de 15 años pasa de 95% en los países desarrollados y ha alcanzado por lo menos un 75% en gran parte de América Latina, el Ca- ribe y de Asia sudoriental y oriental. Sin em- bargo, en Africa, Asia meridional y algunas otras regiones el analfabetismo de las muje- res es todavía muy elevado. El informe de la OIT explica que «de 130 millones de niños sin acceso a la enseñanza primaria en 1990», 81 millones eran de sexo femenino. Según estimaciones, en 1995 más de la mitad de las niñas de entre seis y once años del Africa subsahariana no iban a la es- cuela; en el sur de Asia dicha proporción era de más de un tercio, y en los países árabes, de más de una cuarta parte. Sin embargo, cada vez que han tenido una oportunidad, las mujeres han demostrado que su rendimiento en todos los niveles de la enseñanza es igual o incluso mejor que el de los hombres. Por ejemplo, en los Estados Uni- dos, la proporción de mujeres jóvenes que ter- minan con éxito los estudios secundarios o que obtienen un diploma universitario es ma- yor que la de los hombres; asimismo, las estu- diantes universitarias consiguen mejores puntuaciones que los varones en todas las asignaturas principales. Con todo, y no obstante su importancia, la educación «no ha bastado para superar las barreras de la segregación profesional», como tampoco las disparidades salariales entre los dos sexos. El informe pone de manifiesto que «la se- gregación profesional basada en el sexo [...] impera en todos y cada uno de los países». La mitad de los trabajadores del mundo están ocupados en actividades en que el personal de su propio sexo predomina en por lo menos un 80%. Sin embargo, las profesiones dominadas por los hombres ---oficios de la construcción, policía, técnicos, administradores, arquitec- tos o ingenieros--- son siete veces más nume- rosas que aquellas en que predominan las mujeres ---secretarias, maestras, cajeras, en- fermeras, empleadas del servicio doméstico, etc---. Las profesiones y oficios femeninos «suelen tener menos valor, un salario más bajo, una categoría inferior y menos oportu- nidades de ascenso que las masculinas». La discriminación profesional basada en el sexo está predeterminada fundamental- mente por la enseñanza y la formación. Algu- nos estudios indican, además, que algunos sistemas de formación de hecho acentúan la discriminación. En Alemania y en el Reino 263 OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 Unido, «se ha observado un mayor nivel de discriminación» en el ámbito del aprendizaje que entre la población activa en general, indi- ca el documento. «La exclusión de la formación dispensada en el lugar de trabajo es una de las principa- les modalidades de discriminación contra las mujeres» y una de las más difíciles de contra- rrestar de manera efectiva. Los empleadores tienden a considerar que las decisiones rela- tivas a los sistemas internos de formación profesional son prerrogativas suyas. Sean cuales fuesen sus motivos o justificaciones de los empleadores, las mujeres tienen muchas menos posibilidades que los hombres de reci- bir una formación sufragada por la empresa. Este problema se agrava en algunos países en que, por motivos culturales, resulta prácti- camente inconcebible que una mujer sea aprendiz de un trabajador varón. Análogamente, las mujeres no tienen las mismas oportunidades que los hombres de acceder a los programas de educación perma- nente concebidos para mantener un nivel de competencia profesional de la fuerza de tra- bajo acorde con los rápidos cambios tecnológi- cos. El informe de la OIT observa que estos programas «favorecen sobre todo a los traba- jadores bien situados y bien formados, y no a los que tienen un empleo menos seguro y me- nos calificado», categoría esta última que in- cluye a la gran mayoría de mujeres dentro de la fuerza laboral. El documento indica que el «acceso garan- tizado a nuevos puestos de trabajo, basados en las nuevas tecnologías, que son ineludibles en los sectores de más rápido crecimiento de la economía, puede resultar más importante para la igualdad entre los géneros que el acceso a puestos de trabajo tradicionalmente masculi- nos en sectores en declive». Al respecto, hace notar que en Europa la proporción de muje- res en las profesiones de la informática varía mucho según el país. De hecho, en algunos este sector está siendo dominado cada vez más por los hombres. La OIT subraya que la puesta en práctica de «programas de discriminación positiva y de igualdad de oportunidades, así como una legislación contra la discriminación» puede re- sultar muy eficaz para impedir que los emplea- dores limiten el acceso de las mujeres a la formación en condiciones de igualdad. Cuando se ofrecen «servicios de guardería y de otro tipo, mejoran las posibilidades de formación de las mujeres en el lugar de trabajo, pues se reduce la rotación de personal y se dan facilidades para que las mujeres canalicen su tiempo y energía hacia la formación profesional». 5.3. El espíritu empresarial Confrontadas con muchas barreras en el mercado laboral, un creciente número de mu- jeres están creando sus propias empresas. Según estimaciones nacionales, «el 10% de las nuevas empresas en Africa septentrional, el 33% en América del Norte y el 41% en [...] la ex Alemania oriental han sido creadas por mujeres». De acuerdo con investigaciones re- cientes, citadas en el informe, en los Estados Unidos dicha proporción sobrepasa el 60%. Como es lógico suponer, las mujeres tro- piezan con muchos más obstáculos que los hombres cuando emprenden una actividad empresarial o tratan de ampliar un negocio existente. «Es muy corriente que los acreedo- res, los proveedores y los clientes menospre- cien a las empresarias» y pongan cortapisas a la obtención de los créditos que éstas necesitan. Por ello, en los países en desarrollo las muje- res recurren muchas veces a usureros que les cobran intereses excesivos. «Las asociaciones empresariales dominadas por los hombres es- tán sólidamente implantadas y no siempre adoptan una actitud amistosa con las muje- res», que no forman parte de redes de empre- sas ni tienen apoyo extrainstitucional. El documento agrega que «los organismos nacio- nales y regionales de desarrollo suelen preferir las empresas grandes, públicas o privadas, y dedican poca atención o recursos a las empre- 264 DOCUMENTACIÓN E INFORMES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 sas pequeñas y las microempresas», que son las que comúnmente dirigen las mujeres. El informe de la OIT subraya que «el acce- so a la formación técnica y administrativa» es fundamental para aumentar y mejorar las oportunidades de trabajo para las empresa- rias. En varios países se han llevado a cabo pro- gramas de formación destinados a las mujeres, lo que traduce el creciente reconocimiento de la importancia del trabajo independiente y del quehacer empresarial como mecanismos de empleo femenino. Estos programas «hacen hincapié en la necesidad de aprender a locali- zar oportunidades, en la planificación, en el asesoramiento para la obtención de créditos, en la comercialización y en la aplicación de técnicas de gestión». 6. LA FORMACIÓN EN EL SECTOR NO ESTRUCTURADO La mayoría de los nuevos empleos que se crean hoy en los países en desarrollo corres- ponde al llamado sector no estructurado. Es menester una acción concertada para mejo- rar los ingresos, la productividad y las condi- ciones laborales de los trabajadores que, en amplísimo y creciente número, se encuentran en esta situación. Cuando se da un apoyo ins- titucional y se cuenta con créditos asequibles, la formación puede constituir la gran diferen- cia. La mayor demanda de destrezas determina- da por el cambio tecnológico y por la competen- cia a escala mundial ha puesto a muchos trabajadores ante la amenaza de verse ex- cluidos del empleo o relegados a segmentos del mercado de trabajo donde reinan la inse- guridad y los bajos salarios. En los países in- dustrializados, este proceso se manifiesta a través de altísimas tasas de desempleo, mer- ma de los salarios y proliferación de los tra- bajos eventuales y a tiempo parcial. En los países en desarrollo, como puede leerse en el informe sobre El empleo en el mundo 1998- 99, publicado por la Organización Internacio- nal del Trabajo, «la inexistencia de puestos de trabajo en el sector estructurado de la econo- mía, así como de calificaciones en el caso de gran parte de la población activa, han traído consigo el auge de un gran sector no estructura- do, en el cual la mayoría de los trabajadores tienen un empleo mal remunerado, con unas condiciones de trabajo deficientes y no regla- mentadas». El sector no estructurado es una de los principales fuentes de empleos urbanos. «En África, considerada en su conjunto», sigue di- ciendo el informe, «el empleo en el sector no estructurado urbano supone más del 60% del empleo urbano total». Y entre los países con- cretos para los que se cuenta con estadísticas al respecto, la cifras alcanzan el 57% en Boli- via y Madagascar, el 56 en Tanzanía, el 53 en Colombia, el 48 en Tailandía y el 46% en Ve- nezuela. El sector no estructurado abarca activida- des en pequeña escala sobre las que existe un amplio desconocimiento, se carece de docu- mentación y funcionan sin sujetarse a ningu- na normativa. Incluye pequeñas empresas con trabajadores contratados, así como em- presas domésticas que recurren al trabajo de familiares y al autoempleo. Sus procesos de producción se apoyan típicamente en niveles altos de capital de explotación (en contraposi- ción a un capital fijo relativamente bajo). Rara vez se formalizan en ellas los contratos entre empleadores y empleados, e inclusive entre compradores y vendedores, y a menudo se trata de actividades opacas que permane- cen invisibles o al margen de la red fiscal. Entre las diferentes categorías caracteriza- bles en este sector no estructurado, las mi- croempresas y pequeñas empresas representan «el elemento económicamente más fuerte y más dinámico», según el informe de la OIT. Una parte significativa de este subsector está conectada con el sector estructurado por medio de acuerdos de subcontratación. La mayoría de las empresas incluidas en él son in- dependientes «y trabajan para mercados si- 265 OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 tuados en la parte inferior de la escala de in- gresos». La mundialización y la creciente competencia hacen más volátil aún el marco en que estas empresas operan y les exigen mejores estándares de calidad y el acceso a nuevas destrezas: dos retos sumamente difí- ciles para estas empresas no estructuradas por la debilidad de sus recursos propios. Una segunda categoría dentro de este sec- tor está integrada por empresas domésticas, en las que la mayor parte del trabajo la reali- zan los miembros de la familia y que se apo- yan ampliamente en el trabajo femenino no retribuido. Salvo escasas excepciones, las fa- milias que se dedican a él no tienen ninguna posibilidad de salir de los bajos niveles de in- gresos y aun de la pobreza. En tercer lugar se encuentra el subsector independiente de servicios, formado por em- pleadas domésticas, vendedores ambulantes, personal de limpieza, barberos y limpiabotas callejeros, etc., así como por trabajadores sin calificación y eventuales: en términos cuanti- tativos, constituyen el grupo más numeroso del sector no estructurado. «Las calificacio- nes que requieren tales ocupaciones son las más bajas en la jerarquía del sector no es- tructurado», observa el informe. Los ingresos varían notablemente en el sector no estructurado, «al igual que el nivel medio de instrucción, que es habitualmente bajo». Los trabajadores con alguna formación suelen ocupar los puestos más atractivos y me- jor remunerados. Los que carecen de ella tienen sumamente difícil encontrar posibilidades de una formación no reglada que les permita aprender nuevas destrezas y salir, de esta forma, de la trampa en que los tiene atrapa- dos la pobreza. «La formación coadyuva a la transmisión y el perfeccionamiento de los conocimientos y repercute directamente en la productividad y, por ende, en los ingresos», dice el informe. Los empresarios del sector no estructurado le atribuyen gran importancia, siendo uno de los motivos por los que los aprendices se que- dan a menudo en los talleres como trabajado- res calificados, y otros monten sus propias empresas. «En Kenya, con su sistema de for- mación escolar relativamente desarrollado, hay más aprendices inscritos en el sector no estructurado que alumnos en el estructura- do», en tanto que «en Egipto, más del 80% de los trabajadores especializados del sector de la construcción aprenden su oficio mediante un aprendizaje tradicional». Además del aprendizaje no reglado, exis- ten asimismo programas de formación profe- sional patrocinados por los gobiernos y las organizaciones no gubernamentales. Nor- malmente están dirigidos a los propietarios o futuros propietarios de microempresas, y adoptan la forma de servicios de extensión, de formación profesional o de programas de administración de empresas. «Las organiza- ciones no gubernamentales, en particular, han estado en vanguardia por sus iniciativas de formación en el sector no estructurado». Tenemos ejemplos de iniciativas especial- mente eficaces de las organizaciones no gu- bernamentales en el campo de los cursos para empleados por cuenta propia. «En Chile, el CIDE (Centro de Investigación y Desarrollo para la Educación), por ejemplo, ha dispensa- do formación a más de 6.000 mujeres y jóve- nes socialmente desfavorecidos, residentes en barrios de barracas», menciona el informe, y al mismo tiempo añade, como contraste, que «no existen, en cambio, muchos casos lo- grados de formación patrocinada por el Esta- do para los que trabajan por su cuenta en el sector no estructurado». «Es preferible», dice en otro momento el informe, «que la política de formación atienda las necesidades de quienes están ya en el sec- tor no estructurado y tienen que mejorar unas calificaciones específicas» introducién- dolos, por ejemplo a las nuevas tecnologías y nuevos productos. 266 DOCUMENTACIÓN E INFORMES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 Pero, además, es necesario «mejorar los sistemas de aprendizaje en el sector de las microempresas». Por eficaz que haya demos- trado ser el aprendizaje informal para transfe- rir destrezas de una generación a la siguiente, hoy «tiene serios problemas a la vez que gran- des posibilidades de perfeccionamiento», aseve- ra el informe de la OIT, que pasa a identificar las estrategias para mejorar la calidad de la formación dispensada. Entre ellas: . ayudar al maestro artesano, para que pue- da adquirir mejores instrumentos y mate- riales de formación; . formar a los maestros artesanos en el co- nocimiento de nuevas herramientas y tec- nologías; y, . ofrecer formación adicional a los aprendices sobre los aspectos prácticos del comercio, do- tes empresariales y seguridad y salud en el trabajo. «El aprendizaje tradicional no puede su- plir la enseñanza general», sino que debería complementarla, opina el informe, que a la vez reconoce la dificultad de conseguir este objetivo. Las condiciones laborales de los aprendices son a menudo insoportables, y abunda el trabajo infantil. Conectar el apren- dizaje con la enseñanza secundaria incitaría «a los jóvenes a acudir a un centro docente, sin el temor de que esa enseñanza vaya a im- pedirles aprender las calificaciones necesa- rias» para ganarse la vida. Sería también un medio eficaz para luchar contra el trabajo in- fantil. Pero es obvio que la puesta en práctica de estos planes exige «una profunda reforma del sistema de educación». Incluso los subsectores doméstico y de ser- vicios independientes, en los que la pobreza es un fenómeno mucho más grave, pueden ser objeto de actividades de formación útiles. «Aun ocupando un lugar subalterno en la es- cala de las calificaciones, esos trabajadores también poseen calificaciones, muchas de las cuales (...) progresarían con información y consejos sobre la tecnología, el acceso a mejo- res herramientas y una formación en materia de comercio y teneduría de libros». Los gru- pos de productores y las cooperativas en que se dispensan enseñanza general y formación profesional han demostrado ampliamente su eficacia para facilitar estos servicios y promo- ver un fructífero desarrollo de empresas. 6.1. Promover un enfoque integrado El informe de la OIT advierte que los pro- gramas de formación han fracasado a menudo «por culpa de una terminología ininteligible y de unas actitudes burocráticas que tratan a los participantes como seres inferiores, y so- bre todo porque se considera que la formación es una intervención única», que ya no requie- re nuevas aportaciones. «A menudo, las califi- caciones resultan inservibles por falta de un apoyo institucional». De ahí que resulte im- portantísimo «concebir la formación teniendo en cuenta los demás elementos» que intervie- nen necesariamente en ella. «Complementando la formación mediante un crédito concedido con un tipo de interés bajo, gracias a un sistema descentralizado de concesión y reembolso de préstamos», conclu- ye el informe, «es posible conseguir mejorar sensiblemente los ingresos laborales en el sector no estructurado». 7. AUMENTAR LAS POSIBILIDADES DE ENCONTRAR EMPLEO DE QUIENES PERTENECEN A GRUPOS VULNERABLES La evolución reciente de la economía mun- dial es paradójica, tal como pone de relieve el informe sobre El empleo en el mundo 1998-99 elaborado por la OIT. Los países enfrentados a un rápido proceso de mundialización y a las presiones competitivas, necesitan invertir más que antes en el perfeccionamiento profe- sional de su población activa. Pero, al propio tiempo, la mundialización y los progresos en la tecnología y en la organización del trabajo ponen en grave riesgo la situación laboral de 267 OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 los grupos de trabajadores más vulnerables y reducen sus posibilidades de recibir esa for- mación y sus incentivos para acceder a ella, «Preocupa cada vez más la exclusión social que se deriva de lo limitado de las oportuni- dades de empleo», añade el informe, refirién- dose explícitamente a los jóvenes, los parados de larga duración, los trabajadores mayores desplazados y los trabajadores con discapaci- dades. «Un crecimiento económico insuficiente en muchas partes del mundo [...] ha acarrea- do graves problemas de desempleo y subem- pleo» para los grupos de trabajadores más vulnerables. El continuo y acelerado cambio de la demanda de calificaciones acentúa la im- portancia de la formación profesional y de su mantenimiento durante toda la vida laboral del trabajador para aumentar su empleabili- dad y sus posibilidades reales de acceder a un empleo. Por eso muchos Estados, en sus pro- gramas de formación profesional, han hecho renovados esfuerzos destinados a esos grupos concretos de trabajadores. Pero incluso en aquellos casos en que los programas de formación han sido pensados para acomodarse a la demanda con rapidez y con flexibilidad, «es probable que la forma- ción no baste por sí sola para zanjar el proble- ma de la exclusión», observa el informe. Debe tenerse muy en cuenta cuáles son los principa- les obstáculos que opone el mercado del trabajo a la empleabilidad de estos grupos vulnerables: flojo crecimiento del empleo, discriminación, deficiente acceso a la educación básica, política pública de transferencia que desanima a los trabajadores, rápidos cambios económicos y las múltiples vicisitudes inherentes al merca- do del trabajo que van unidas a la pobreza. 7.1. Jóvenes trabajadores La OIT calcula que hay unos 60 millones de adolescentes y jóvenes entre 15 y 24 años que buscan trabajo. El desempleo juvenil al- canza niveles muy altos en todo el mundo, considerablemente mayores que el de los adultos en muchos países y regiones. El men- guado crecimiento económico lo ha agudizado en toda Europa occidental, mientras que en la Europa oriental la reestructuración y la contracción de la economía han limitado sen- siblemente el acceso al empleo de los jóvenes. En los países en desarrollo de África, Asia y América Latina, «las tasas de desempleo ju- venil urbano rebasan a menudo el 30%», ase- gura el informe. Con un crecimiento económico insuficien- te, los jóvenes trabajadores son especialmente vulnerables al desempleo. Los empleadores se adaptan a los signos de demanda floja de la economía dejando de contratar a nuevos trabajadores. Y, en una época en la que está aumentado la demanda de personal muy cali- ficado, la situación de los jóvenes que acceden al mercado del trabajo es sumamente desven- tajosa. «Un perfeccionamiento profesional tem- prano en el lugar de trabajo es crucial para conseguir mejores ingresos laborales», señala el informe, «y el desempleo al principio de la vida laboral aumenta las probabilidades de seguir desempleado, o de volver a serlo, y de percibir en el futuro unos salarios sensiblemen- te más bajos». El desempleo juvenil puede con- ducir a menudo al vandalismo, la delincuencia, la drogadicción, y a la alienación, malestar y conflictividad sociales. El escaso rendimiento de los programas de formación destinados a los jóvenes desemplea- dos se explica por el hecho de que los «obstácu- los que coartan las oportunidades de empleo en el caso de muchos jóvenes no se limitan a su fal- ta de calificaciones». Son inexpertos y tienen un acceso restringido a la formación en el lu- gar de trabajo. Algunos pueden sufrir tam- bién diversos tipos de discriminación por provenir de categorías socialmente excluidas o por pertenecer a minorías étnicas. Por eso los programas que les proporcionan algún tipo de experiencia laboral en una empresa tienen la doble ventaja de que ayudan a cam- biar la actitud de los empleadores hacia esos jóvenes inexpertos y les ofrecen a éstos opor- 268 DOCUMENTACIÓN E INFORMES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 tunidades de formación esencial en el lugar de trabajo. La experiencia de los últimos años en mu- chos países de América Latina y de Asia ha demostrado que «los programas gracias a los cuales los jóvenes entran en el mercado de trabajo con una experiencia laboral de corta duración pueden mejorar la situación del em- pleo en aquellas economías en las cuales haya una demanda de trabajadores poco cali- ficados o semicalificados y el crecimiento de la economía sea relativamente grande». Una táctica clave en muchos países de la Unión Europea consiste en proporcionar a las em- presas incentivos económicos para contratar y proporcionar alguna formación a trabajado- res jóvenes. A mediados de los noventa, estos «contratos para jóvenes» suponían casi el 25% del empleo juvenil en Italia, el 20% en Grecia y el 12% en Francia y en España. En los últimos años, muchos países europeos, en- tre los que se incluyen Dinamarca, Francia y el Reino Unido, han introducido nuevos pro- gramas y políticas destinados a los jóvenes, en los que se combinan educación y formación pro- fesional, búsqueda de empleo y asesoramiento; esto ayuda a los jóvenes desempleados a man- tenerse en contacto con el mercado del trabajo y, a la vez, mejora su empleabilidad. 7.2. Los parados de larga duración El «desempleo de larga duración en el mercado de trabajo es uno de los problemas sociales más graves y persistentes», asegura el informe. Cuanto más tiempo lleva desem- pleado un trabajador, menores son sus posibi- lidades de encontrar trabajo. Su nivel de calificación corre el peligro de deteriorarse, y los empleadores se muestran cada vez más remisos a darle empleo. Este fenómeno ha sido particularmente preocupante en los paí- ses miembros de la Unión Europea, donde más del 60% de los 9 millones de desemplea- dos de larga duración existentes en 1996 lle- vaban desempleados más de dos años. Un nivel de instrucción bajo aumenta con- siderablemente las probabilidades de que la pérdida del empleo se transforme en un de- sempleo de larga duración. Los trabajadores de edad y las mujeres que pierden su empleo están más expuestos a entrar en este grupo de para- dos de larga duración. De la misma manera, los trabajadores desplazados de sectores indus- triales en declive y los que sufren alguna dis- capacitación tienen más probabilidad que cualesquiera otros de acabar engrosando el mencionado grupo. Los empleadores tienden a considerar que «los desempleados de larga duración carecen de las características que ellos buscan»; por eso es menester tomar medidas «para mejo- rar sus atributos laborales por medio de la enseñanza, la formación y el asesoramiento en su búsqueda de trabajo». Resulta difícil para los gobiernos encontrar políticas adecuadas para ayudar a los desempleados de larga dura- ción a que encuentren un puesto de trabajo. A menudo han fracasado en sus intentos. Por eso observa la OIT que «para mejorar real- mente la empleabilidad de los trabajadores, y para tener la seguridad de que se aprovecha- rán cumplidamente los fondos limitados de que se dispone para los programas laborales, es indispensable enfocar bien las medidas». Una combinación de medidas que se apoyen entre sí es mucho más eficaz para los desem- pleados de larga duración que los «programas sueltos». «La orientación de mercado es un elemen- to importante en la concepción de programas para los desempleados de larga duración». Y las medidas combinadas incluyen trabajos subsidiados, ayuda en la búsqueda de em- pleo, prestación de una educación básica co- rrectiva, formación y asesoramiento y apoyo para resolver problemas familiares o socia- les. La colocación y la formación en puestos de trabajo reales permite que los trabajadores superen las reticencias de los empleadores a contratar a desempleados de larga duración. Se han demostrado también muy eficaces para contrarrestar el paro de larga duración las em- 269 OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 presas de reinserción, subvencionadas por el Estado y a menudo dirigidas por organizacio- nes locales cooperativistas, que les ofrecen experiencia laboral y formación, a la vez que producen unos bienes y servicios útiles para satisfacer necesidades regionales de desarro- llo y sociales. También se observa un creciente interés por «unas estrategias preventivas, que su- pongan identificar a los desempleados que pueden caer en un desempleo de larga dura- ción y la adopción temprana de medidas para su reinserción en el mercado de trabajo». Esta estrategia preventiva ofrece perspecti- vas prometedoras y merece un estudio y una evaluación más precisos. 7.3. Trabajadores de edad despedidos El informe examina las experiencias en el mercado de trabajo de los trabajadores de edad despedidos en las economías desarrolla- das y defiende la necesidad de una política que facilite la formación a lo largo de la vida laboral, para evitar que se queden anticua- das las «calificaciones». La discriminación persistente por motivos de edad, combinada con los cambios en la organización del traba- jo, la política de Seguridad Social y el entorno económico, agrava la vulnerabilidad de mu- chos trabajadores de edad a causa de la su- presión de puestos de trabajo, los despidos y las presiones para que se vayan del mercado del trabajo. «Una vez que están desemplea- dos, los trabajadores de edad tienen muy po- cas probabilidades de encontrar un nuevo puesto de trabajo. De ahí que, al perder su em- pleo, muchos trabajadores de edad acaben des- moralizándose y retirándose de la población activa». En muchos países industrializados, esto afecta sobre todo a los hombres mayores. «La demanda de nuevas calificaciones y conocimientos va en detrimento de los trabaja- dores de edad, cuya formación inicial se habrá quedado probablemente obsoleta». La sub- contratación de actividades menos importan- tes para la producción de las empresas y la re- ducción de plantillas resultante, han afectado sobre todo a los trabajadores de edad. Por otra parte, una estructura del mercado de tra- bajo cada vez más fragmentada ofrece a los empleadores la flexibilidad necesaria para amoldarse rápidamente a la evolución de las condiciones del mercado sin tener que cargar con los altos costos de pensiones, asistencia médica y otras prestaciones, «pero todo ello ha recortado la facultad de las empresas para des- tinar a sus trabajadores manuales de edad a tareas ``más ligeras'', que ahora subcontra- tan». Los empleadores son proclives a poner en duda la capacidad de los trabajadores mayores para dotarse de nuevas calificaciones ---sigue diciendo el informe--- a pesar de que existen sobradas pruebas de que este prejuicio carece de fundamento. Semejante actitud negativa para con ellos, y la idea de que su actividad laboral futura va a ser muy corta, por estar cerca de la edad de jubilación, actúan como factores que desincentivan procurarles ma- yor formación. Con lo que, en la práctica, es ese menor acceso a la formación profesional lo que determina de hecho que disminuya su empleabilidad en un mundo donde cambian rápidamente los requisitos laborales. Es indispensable que los gobiernos adop- ten «una política de readaptación profesional de los trabajadores de edad para evitar su jubi- lación involuntaria» y prematura, y su abando- no del mercado de trabajo. Si los trabajadores se han beneficiado de la oportunidad de una formación continuada a lo largo de su vida profesional, es menos probable que en la eta- pa final de ésta sobren en la empresa. Para que esta formación continuada sea posible, habría que subvencionar la formación impar- tida por el empleador, estudiar deducciones que incentiven su inversión en los trabajado- res maduros, préstamos para ayudar a éstos a financiarse su propia inversión en nuevas calificaciones, así como crear instituciones donde puedan adquirir esas calificaciones 270 DOCUMENTACIÓN E INFORMES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 fuera de la empresa. Los programas de ayuda y asesoramiento en la búsqueda de trabajo han probado también su eficacia para muchos tra- bajadores de edad que poseen valiosas califica- ciones laborales, pero que necesitan ayuda para identificar a los empleadores adecuados para ofrecérselas en una situación de econo- mía cambiante. 7.4. Personas con discapacidades Una persona discapacitada es, conforme a los criterios de la OIT, «toda persona cuyas posibilidades de obtener y conservar un em- pleo adecuado y de progresar en el mismo queden sustancialmente reducidas a causa de una deficiencia de carácter físico o mental debidamente reconocida». «En muchos países en desarrollo, las posi- bilidades de encontrar trabajo o un empleo asalariado en el sector no estructurado para las personas con discapacidades son mucho meno- res que las de las demás», se afirma en el infor- me, que añade: «Y, si no tienen calificaciones, sus posibilidades suelen ser muy escasas». En numerosas economías en transición, los traba- jadores discapacitados, que tenían un puesto de trabajo al amparo de los regímenes socialistas, se encuentran ahora sin él. Las perspectivas de empleo de muchas personas discapacitadas es- tán limitadas por los obstáculos con que tal vez se encontraron de niños o de jóvenes para adquirir una buena educación básica, forma- ción profesional o educación superior. El principio de la igualdad de oportunida- des y la participación plena, en particular en lo que atañe a la educación, de las personas con discapacidades, «no se entiende ya como un asunto sanitario y social sino como una face- ta más de los derechos humanos fundamenta- les», dice el informe. En la mayoría de los países hacen falta políticas que mejoren el acceso de las personas discapacitadas a la educación ge- neral y a la formación profesional. Además se requieren escuelas especiales, instalaciones dedicadas a esa formación y la elaboración de programas tales como ayudas al empleo y protección a su trabajo para resolver las nece- sidades particulares. Finalmente, se precisan mayores esfuerzos para atender las necesida- des de formación de aquellos trabajadores cuya discapacidad es consecuencia de un con- flicto armado. Y debe superarse con una legisla- ción contra la discriminación y con programas de discriminación positiva cualquier rechazo fuerte y generalizado contra ciertas catego- rías de trabajadores por su origen étnico, su sexo, su edad o su discapacidad. Muchos países industrializados han redu- cido con éxito mediante las leyes las barreras discriminatorias en la educación, la forma- ción profesional y el empleo, y algunos inten- tan aumentar las posibilidades de empleo de las personas discapacitadas mediante leyes que suponen una discriminación positiva. Pero la habitual falta de información sobre la situa- ción laboral de los discapacitados impide for- mular políticas y programas que aborden con eficacia sus problemas de formación y de em- pleo. Allí donde esa información existe, revela altos porcentajes de desempleo entre las perso- nas de este grupo, en el que las mujeres toda- vía lo tienen mucho peor que los hombres. El informe señala que «en la mayoría de los países en desarrollo, los servicios de reha- bilitación profesional no existen o sólo los hay en las ciudades: cuando existen, suelen tener pocos fondos y no ser muy eficaces en lo que se refiere a la preparación al trabajo». Hay escasez de personal formado para la rehabili- tación. Bastantes de estos países, sin embar- go, aplican hoy una «rehabilitación de base local», que incluye la adquisición de destrezas por parte de jóvenes discapacitados mediante la organización de aprendizajes con artesa- nos de la comunidad en que viven. Programas así funcionan en África (Etiopía, Ghana, Kenya, Malawi, Namibia, Uganda), Asía (In- dia, Indonesia, Mongolia, Filipinas, Viet Nam) y en otras regiones del mundo. Países como Dinamarca y Noruega promue- ven la integración de las personas discapacita- 271 OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 das en la educación general, la formación pro- fesional y el empleo mediante la adaptación del ambiente administrativo y físico de las es- cuelas y centros de formación, así como la reelaboración de las disciplinas y las tareas para que puedan ser desempeñadas por per- sonas con distintas capacidades. Otra estrategia consiste en el desarrollo de programas de apoyo al empleo, a menudo propuesto por los propios centros de rehabili- tación profesional, que proporcionan servi- cios de empleo. Estos programas identifican a los individuos calificados con discapacidades, se ocupan de encontrarles empleo y prestan el apoyo técnico ---el entrenamiento, como si dijéramos--- para poder integrarlos en la em- presa. Los encontramos sobre todo en Austra- lia, Canadá, Nueva Zelanda, los Estados Unidos y algunos países del norte de Europa, y son especialmente eficaces para integrar en la empresa a las personas con discapacidades de aprendizaje, de manera que desarrollen un trabajo competitivo. Los conflictos armados son responsables de la existencia de numerosas personas dis- capacitadas. Algunos países afectados por la guerra ---Angola, Eritrea, Etiopía, Zimbabwe, por ejemplo--- han creado centros especiales de rehabilitación y formación profesional para ex- combatientes mutilados, que aceptan poco a poco a discapacitados civiles. «Pero las opor- tunidades de formación existentes no están en modo alguno a la altura del número de personas que buscan trabajo y formación profesional y no abundan los ex alumnos discapacitados que han encontrado traba- jo». «De las evaluaciones de programas de formación destinados a muchas categorías de desempleados se deducen a menudo re- sultados decepcionantes en lo que toca a mejorar el empleo y los ingresos laborales», concluye el informe, destacando el hecho de que «el déficit de calificaciones no es sino uno de los problemas» a los que se enfrentan los grupos de trabajadores más vulnerables. Los programas de formación para éstos dan resul- tados óptimos cuando la política macroeco- nómica fomenta el crecimiento del empleo. Cuando la formación se ve complementada con ayuda para encontrar empleo, experien- cias laborales subsidiadas, asesoría profesio- nal y educación correctora, entonces sí puede abrir un camino para que esos grupos vulne- rables de trabajadores logren salir de la po- breza. 272 DOCUMENTACIÓN E INFORMES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32