Los principios informadores del modelo de relación entre el estado y las confesiones religiosas. Especial referencia a los principios de laicidad y cooperación con las confesiones religiosas

AutorJosé Antonio Rodríguez García
Cargo del AutorProfesor Titular de Derecho Eclesiástico del Estado de la Universidad Rey Juan Carlos
Páginas85-105
A) Cuestiones preliminares

Los principios informadores191 del Derecho Eclesiástico del Estado español vigente hacen referencia a los «valores superiores» del ordenamiento jurídico 192; es decir, a los principios materiales 193 en contraposición a los principios formales que aparecen en el artículo 9. 3 de la Constitución, ya que estos últimos determinan la estructura del ordenamiento jurídico 194; en realidad, los principios informadores son las normas cabecera de todo el ordenamiento jurídico, a las que se puede atribuir el carácter inspirador de todo el ordenamiento jurídico o de un sector del mismo 195.

Entre las funciones que desempeñan los principios informadores destacan 196:

- Reconducen a unidad la pluralidad de normas jurídicas que forman parte de un ordenamiento197; permitiendo comprobar qué normas pertenecen al sistema y cuáles no, así como permiten la integración de las normas jurídicas que pertenecen al sistema a través de la superación de cualquier contradicción y colmando las posibles lagunas normativas 198.

- Contribuyen al permanente dinamismo y enriquecimiento del ordenamiento jurídico; pues, es preciso recodar que estos principios informadores intentan resumir opciones ideológicas de un ordenamiento jurídico que se formulan como horizonte teleológico hacia el que se va a orientar tanto la legislación como la jurisprudencia199.

- Estos principios son auténticas normas de normas, dotados de eficacia jurídica vinculante200incluso derogatoria por inconstitucionalidad sobrevenida 201.

Por último, el artículo 1.1. de la Constitución enumera como valores superiores del ordenamiento jurídico: libertad, igualdad, justicia y pluralismo político. Siguiendo una determinada posición doctrinal 202 se pueden añadir como principio informador del Derecho Eclesiástico del Estado, por una parte: personalismo (artículo 10.1. CE) y participación (artículo 9.2. in fine CE) y, por otra, laicidad y cooperación estatal con las confesiones religiosas (artículo 16.3. CE)203.

Los dos últimos principios están directamente referidos al Estado, a cualidades de su esencia o de sus actuaciones en relación a las ideas y creencias religiosas o no religiosas de sus ciudadanos y a los grupos (confesionales o no) en que se integran dichos ciudadanos; lo que en ningún caso excluye que no estén también dirigidos a todo el ordenamiento jurídico204, incluido el sector objeto de estudio de la presente obra. Se trataría, por tanto, de confirmar si el principio de laicidad en el Derecho urbanístico ha operado o no con fuerza derogatoria de antiguas instituciones basadas en el principio de confesionalidad o, en cambio, si el principio de cooperación sirve de cobertura para continuar con las mismas soluciones jurídicas de períodos históricos precedentes 205.

B) El principio de laicidad del Estado

Se parte del convencimiento de que el principio de laicidad206 es una consecuencia lógica, una exigencia insoslayable, de los principios de igualdad y de libertad de conciencia; es decir, no es posible la plena libertad de conciencia en condiciones de igualdad sin laicidad207. Con otras palabras, «la laicidad o no confesionalidad del Estado (...) representa un corolario de la libertad e igualdad en el ámbito de la organización y funcionamiento de los poderes públicos» 208. En resumen, un Estado donde se garantice con plenitud el ejercicio de la igualdad y la libertad de conciencia; donde se hagan reales y efectivas sólo puede ser un Estado laico209.

Este principio de laicidad aparece consagrado en el artículo 16.3 de la Constitución: «Ninguna confesión tendrá carácter estatal»; con una fórmula poco afortunada e inexacta, porque esta frase es una reproducción del artículo 137.1 de la Constitución alemana de Weimar de 1919, que hacía referencia a un contexto histórico-sociológico muy distinto al nuestro: la existencia de varias Iglesias de Estado210. En cambio, nuestro contexto histórico, con pocas interrupciones, ha sido el modelo de Estado confesional 211. En todo caso, tanto el modelo de Iglesia de Estado como de Estado confesional están incluidos en el modelo de utilidad y reúnen una serie de características comunes 212:

- valoración positiva de las creencias religiosas (de una o varias) por parte del Estado;

- adopción estatal de decisiones políticas basadas en motivos religiosos;

- intervención estatal en los asuntos religiosos.

En conclusión, esta fórmula constitucional implica que en ningún caso el Estado puede adoptar esas actuaciones.

El principio de laicidad del Estado (que hace suyo por primera vez la STC 46/2001, de 15 de febrero y reitera la STC 154/2002, de 18 de julio) incluye dos subprincipios, como ha puesto de manifiesto el profesor LLAMAZARES, neutralidad del Estado y separación entre Estado y confesiones; siendo este último subprincipio condición sine qua non de la realización del primero 213.

B 1. Neutralidad

El Tribunal Constitucional ha señalado que el artículo 16.3. CE formula una declaración de neutralidad en este ámbito214. La neutralidad implica que el Estado es imparcial respecto a las convicciones y creencias de sus ciudadanos 215. Para el Estado le es lo mismo que sus ciudadanos, sean creyentes o no creyentes, que pertenezcan a una confesión religiosa o a otra; de lo contrario se vulneraría el principio de igualdad, dando lugar a la división de los ciudadanos en varias categorías por razón de sus creencias 216. Es decir, supondría un trato discriminatorio que se traduciría inexorablemente en coacción y limitación, siquiera sea indirecta de la libertad de conciencia 217. El Estado está obligado a dar exactamente el mismo trato a quienes tienen creencias e ideas religiosas que a quienes no las tienen y entre quienes tienen creencias religiosas cualquiera que sean éstas 218. La neutralidad religiosa del Estado es, además, una consecuencia obligada de la despersonalización del Estado que no puede ser sujeto creyente219. Y, la no confesionalidad se expresa «en atención al pluralismo de creencias existentes en la sociedad española» y «como garantía de la libertad religiosa» 220. Como ha señalado el Tribunal Constitucional, «la neutralidad en materia religiosa se convierte de este modo en presupuesto para la convivencia pacífica entre las distintas convicciones religiosas existentes en una sociedad plural y democrática» 221.

El concepto de laicidad, como hemos puesto de manifiesto, significa neutralidad y separación del Estado ante el pluralismo religioso. Es decir, el Estado no puede ser sujeto de fe, como única forma de garantizar que todos los ciudadanos sean iguales ante él con independencia de que tengan creencias religiosas o no. El término laicidad amplía su significado, entendiéndolo como neutralidad ante el pluralismo ideológico por la misma razón: la garantía de la igualdad entre todos los ciudadanos, con independencia de cuales sean sus convicciones. Sin embargo, la neutralidad no tiene el mismo alcance en relación con la neutralidad religiosa e ideológica.

En el primer supuesto, el Estado no tiene creencias religiosas al no ser sujeto de fe y, por consiguiente, su actitud debe ser de neutralidad total en este ámbito. En el segundo supuesto, el Estado parte de una posición de defensa respecto de los valores democráticos ante los cuales el Estado no puede permanecer neutral. En consecuencia, el Estado neutral ideológicamente encuentra su límite en la protección de estos principios democráticos básicos (por ejemplo, art. 9 de la Ley orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos y fund. jur. n.o 10 de la STC 48/2003, de 12 de marzo).

La laicidad, por último, va a significar también neutralidad del Estado ante el fenómeno de la multiculturalidad. La multiculturalidad no es una nueva versión del pluralismo ideológico sin más. El pluralismo ideológico, en cuanto tal, es un valor esencial del sistema democrático y, consecuentemente, el Estado debe no sólo defenderlo sino también fomentarlo. No ocurre lo mismo con el pluralismo cultural, constituido por elementos no necesariamente, ni únicamente, étnicos, lingüísticos o religiosos, pero en todo caso de origen étnico, lingüístico, religioso, etc.. Lo que el Estado está obligado a fomentar no es ese pluralismo cultural en cuanto tal, que no es un elemento esencial del sistema democrático, sino los elementos culturales en cuanto forman parte de la identidad de esos ciudadanos y de los grupos de los que forman parte, dado que pueden constituir una minoría. El fomento de estas identidades culturales en virtud del principio de igualdad material puede exigir medidas de discriminación positiva. Aquí se encuentra uno de los límites de la neutralidad del Estado ante el fenómeno de la multiculturalidad.

La neutralidad ante el pluralismo descarta, en todo caso y en términos absolutos, la discriminación negativa como exigencia del artículo 14 CE, pero no la discriminación positiva. La discriminación positiva es obligatoria siempre respecto de los valores superiores del sistema democrático: pluralismo ideológico y, en algunos casos, respecto de los valores culturales integrantes de la identidad de las minorías y de la identidad de sus miembros: pluralismo cultural; pero sin que ello implique la valoración positiva de una cultura, sea esta mayoritaria o minoritaria, por parte del Estado. Esto último puede provocar conflictos entre los elementos culturales que son percibidos como auténticas señas de identidad personal o de grupo, por una parte, y entre los derechos humanos cuyos valores forman parte de nuestro ordenamiento jurídico, por otra 222. En todo caso, si se descarta, siempre, la discriminación positiva en referencia a la neutralidad religiosa; porque sino no tendría sentido el principio de laicidad 223. En este...

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