Eficacia e ineficacia jurídicas de los planes urbanísticos. Segunda Parte. La falta de publicación.
| Autor | Enrique Sánchez Goyanes |
| Cargo | Doctor en Derecho. Abogado. Premio Fernando Albi 1998. |
-
LA PUBLICACION INTEGRA
-
La configuración de la publicación como requisito de eficacia
Como ya sabemos, nuestro Derecho positivo configura la publicación como condición de eficacia de determinados actos administrativos, en especial de los de categoría normativa. Y, de ello, se ha hecho eco también la doctrina científica, según ya nos es conocido (supra, I. 1).
En el plano urbanístico, se ha ido pasando, por mor de la proyección sobre el mismo del principio constitucional de publicidad de las normas (art. 9. 3 CE), de una exigencia de publicación de sólo el texto íntegro del acuerdo de aprobación definitiva (arts. 44 y 45 TRLS-1976 y 134 RP), a una exigencia de publicación del texto íntegro de las propias Normas y Ordenanzas de los diferentes Planes (arts. 65. 2 y 70. 2 LRBRL) (Ref. ).
Durante un tiempo, después de incorporarse esta última exigencia con la Ley de Régimen Local de 1985, la jurisprudencia del Tribunal Supremo se mantuvo oscilante entre la tesis que postulaba su aplicación sin restricción alguna (STS de 17 de octubre de 1988, Azdi. 7846) (Ref. ) y la tesis contraria, según la cual, al ser el art. 70. 2 un precepto dirigido a la Administración local, no afectaba a la Administración autonómica ni a la estatal, por lo que los Planes aprobados definitivamente por estas dos no estaban sujetos para su eficacia al requisito de la publicación (STS de 24 de enero de 1989, Azdi. 431).
La STS de 10 de abril de 1990 (Azdi. 3593) (Ref. ) refuerza la tendencia a generalizar sin excepciones el mandato de la publicación, y en esa línea van a coincidir también dos Sentencias dictadas por la Sala de Revisión, que ponen el punto final a la polémica (SSTS de 11 de julio y 22 de octubre de 1991, Azdis. 6352 y 8375) (Ref. ), sentando la doctrina de la «unidad inescindible» integrada por el acuerdo aprobatorio definitivo del Plan y por sus Normas y Ordenanzas, que conduce a la exigibilidad de su publicación en el Boletín Oficial (de la Provincia o de la Comunidad Autónoma) correspondiente a la Administración otorgante de aquel acuerdo.
La modificación del art. 70. 2 LRBRL por la Ley 39/1994, de 30 de diciembre, refuerza, sin duda, aquella exigibilidad, en todo caso, referida al «articulado de las normas de los Planes urbanísticos», sea cual sea la Administración otorgante de la aprobación definitiva (Ref. ).
Es obvio que lo deseable, como apuntó en su día VALDES (Ref. ), es la publicación de todo el conjunto normativo de los Planes, que no se agota con «el articulado de las normas» de los mismos, sino que, por el contrario, para su operatividad requiere de otros elementos, cual el soporte cartográfico, que hoy por hoy no son objeto preceptivo de la publicación. Naturalmente, el problema práctico de fondo es el del coste de esta publicación, excesivo para los Presupuestos de muchísimos Ayuntamientos, pero ése habrá de resolverse empleando las técnicas de cooperación previstas -especialmente, en el orden económico-financieroentre las Administraciones de ámbito territorial superior y la local.
-
La doctrina jurisprudencial consolidada sobre la relevancia de la publicación y su independencia de la validez del Plan. Matices contradictorios: Declaración judicial de la ineficacia jurídica general del Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano de El Boalo (Madrid) y negativa de efectuarla de las Normas Subsidiarias de Monachil (Granada).
La Sentencia de 29 de mayo de 1996, núm. 746, de la Sección Primera del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Ponente Ilmo. Sr. D. Fernando Delgado Rodríguez, resuelve el recurso interpuesto por una entidad mercantil contra el Acuerdo de aprobación definitiva del Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano (PDSU) de El Boalo (Madrid).
Entre otros argumentos, que no son relevantes a nuestros efectos aquí, la recurrente esgrime «su carencia de publicación íntegra oficial», a la cual anuda «la ineficacia jurídica del Proyecto», y ése, precisamente, es el argumento que va a acoger la Sala para estimar el recurso:
Debemos considerar que la publicación íntegra del Proyecto de Delimitación controvertido, aprobado definitivamente, sí es una actuación exigible porque en este caso resulta indispensable para esclarecer los contenidos concretos objeto de aprobación, su publicación, destacándose así los ámbitos y aspectos realmente aprobados, para ser distinguidos de los suspendidos, y por tanto desaprobados, sin perjuicio de ulterior subsanación mediante el trámite de información pública. Prosperando en este sentido, en parte, la tesis actora, resultando ineficaz jurídicamente el Proyecto de Delimitación recurrido, en coherencia a la doctrina del Tribunal Supremo establecida en sus Sentencias de 10 de abril de 1990 y 11 de julio de 1991 (de Revisión), a su vez acordes con la Sentencia 179/1989, de 2 de noviembre, del Tribunal Constitucional, que, en su segundo Fundamento Jurídico, exige la publicidad de las normas de difícil conocimiento.
Cual sería el caso del instrumento urbanístico comentado merecedor por tanto de su adecuada difusión general, en la parte aprobada definitivamente, para así dar fe de su existencia y contenido
(FD 3. º).
Consecuentemente, en el Fallo se estima en parte el recurso contra la aprobación definitiva del PDSU «declarando su ineficacia jurídica por falta de publicación íntegra en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid», es decir, con una declaración de carácter general.
Curiosamente, a eso mismo es a lo que se niega expresamente, aun compartiendo la doctrina jurisprudencial antecitada, la Sentencia de 28 de octubre de 1996, núm. 1255, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sala de Granada, Ponente Ilmo. Sr. D. Francisco Trujillo Mamely.
Están en liza las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Monachil (Granada), cuya aprobación definitiva llevó a cabo la Comisión Provincial de Urbanismo de Granada el 29 de julio de 1993.
Y, nuevamente, uno de los argumentos esgrimidos contra tal aprobación por el recurrente -propietario de varias parcelas en el Municipio- se centra en «la falta de publicación de la normativa de las Normas Subsidiarias tal como exige el art. 70. 2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local».
Pues bien, la Sala de Granada, a este respecto, comienza compartiendo plenamente la doctrina jurisprudencial relativa al requisito de la publicación de los Planes:
Y a tal efecto ha de reconocerse, como ha declarado más recientemente la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 1994 (Azdi. 1534), que hace un resumen de las dos posturas seguidas al efecto, con la conclusión que estableció la Sentencia de Revisión de 11 de julio de 1991, que no basta con la perfección interna del Plan sino que se requiere el suplemento de su eficacia, necesaria para la efectividad erga omnes, por la que las normas de los Planes urbanísticos han de publicarse recogiendo completamente su texto, conciliando así la exigencia del precepto del art. 70. 2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
Reguladora de las Bases del Régimen Local, con lo establecido en los arts. 44 de la Ley del Suelo, Texto Refundido de 1976 -que era el vigente cuando se dictó la Sentencia últimamente citada- y 134 del Reglamento de Planeamiento. (... ). Pero, en cualquier caso, además, sería de aplicación lo dispuesto en el art. 33 del Decreto 77/1994, de 5 de abril, sobre Ordenación del Territorio y Urbanismo, que, en su apartado 2, prescribe que la publicación de las Normas Urbanísticas y Ordenanzas contenidas en los instrumentos de planeamiento, cuyo ámbito sea el municipal y plurimunicipal dentro de la misma provincia, se efectuará en el Boletín Oficial de la Provincia correspondiente
(FD 5. º).
Sin embargo, la aplicación de esta doctrina a la petición deducida -análoga a la que había examinado la Sala de Madrid, en el supuesto precedente- no conduce al mismo resultado porque la Sala de Granada no se considera legitimada para proceder a una declaración de alcance general de ineficacia con relación a las Normas Subsidiarias impugnadas:
Como ya se ha adelantado, aunque no sea precisa para la perfección interna del Plan, la publicación de las Normas Urbanísticas y Ordenanzas sí es precisa para su eficacia; pero ello no afecta a la validez del Acuerdo, ni puede por la Sala hacerse una declaración genérica de ineficacia del Plan, como la que se pretende, dada la propia esencia revisora de esta jurisdicción, a tenor de lo preceptuado en el art. 41, con el complemento del art. 42 de la Ley Jurisdiccional. Siendo conforme a Derecho el acto administrativo impugnado, su ineficacia lo habrá de ser en relación concreta a un acto de aplicación del mismo determinado, como Disposición de carácter general que es. Por todo ello, procedente es la desestimación del recurso
(FD 6. º).
Y ése es el sentido del Fallo, desestimatorio del recurso, «por aparecer tal acto administrativo (el impugnado) conforme a Derecho».
Sustancialmente, las actuaciones previas en vía administrativa de los recurrentes en ambos litigios fueron análogas y sus pretensiones procesales, también. Sin embargo, la Sala madrileña accede a la declaración general de ineficacia jurídica del instrumento impugnado mientras que la Sala granadina se niega a ella, considerando que sólo es viable la declaración de ineficacia con relación a actos concretos de aplicación.
Personalmente, considero más consecuente con las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva la posición de la Sala madrileña, que da respuesta explícita a una de las pretensiones deducidas por el recurrente, por encima de una concepción acaso excesivamente formalista como puede ser la atribuible a la Sala de Granada, enraizada en una interpretación de preceptos jurídico-procesales nacidos en un contexto preconstitucional muy diverso al actual.
El Tribunal Supremo, salvo error u omisión de la investigación desarrollada por mi parte, no ha afrontado explícitamente ese dilema cristalizado con las actitudes de las Salas madrileña y granadina.
Ahora...
-
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba