Los indicadores, umbrales y cuotas de sostenibilidad como herramientas al servicio del uso racional del territorio
| Autor | Aina Salom Parets |
| Páginas | 192-216 |
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La sostenibilidad describe un estado deseado, un padrón de calidad de vida alcanzado por medio de un proceso –el desarrollo sostenible– que se rige por los principios de bienestar social, eficiencia económica y sostenibilidad ecológica. Los indicadores se configuran como los instrumentos que medirán el grado de sostenibilidad de un determinado territorio362.
En este sentido, el artículo 56.1 del ROGTU determina lo que sigue: «son indicadores de la sostenibilidad aquellas expresiones alfanuméricas que permiten la medición de variables del territorio y las relaciones que se producen entre las actuaciones con repercusión territorial y los efectos económicos, sociales y medioambientales que llevan asociados. Relacionan las interacciones de los tres objetivos del desarrollo equilibrado y sostenible: el desarrollo económico, la cohesión social, el medioambiente y la conservación de los recursos naturales y del patrimonio cultural».
Antes de analizar el caso concreto de la Comunidad Valenciana, debo avanzar (tal y como pondré de relieve, al estudiar la densidad de población y su carácter idóneo para ser un indicador medioambiental) que las investigaciones territoriales y urbanísticas han tenido como uno de sus principales objetivos la búsqueda de valores que permitan reconocer las condiciones de sostenibilidad de un territorio, traducidos en los referidos indicadores363. Es a partir de los años 90, cuando se percibe que estos constituyen parte indisoluble e imprescindible en el marco de las evaluaciones sostenibles (auditorías ambientales, el cálculo de la capacidad de carga, de la huella ecológica). En relación con estos dos últimos parámetros valorativos de la sostenibilidad de un territorio, debo reiterar lo ya apuntado con anterioridad, en el sentido que los conceptos de huella ecológica y capacidad de carga o acogida se consideran como instrumentos de referencia necesaria para los planificadores.
En este sentido, debo traer a colación algunas experiencias autonómicas. Así, como ejemplo de la correcta incorporación del parámetro de la capacidad de acogida, tendríamos la Ley 2/2004, de 27 de septiembre, que aprueba el Plan de Ordenación del Litoral de Cantabria. Este plan territorial regula la capacidad
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de acogida como límite al crecimiento urbanístico364. Tal y como señala el artículo 11, la capacidad de acogida determinará el umbral del crecimiento urbanístico de cada núcleo municipal. En concreto, la capacidad de acogida se concibe como el máximo crecimiento urbanístico que un territorio puede soportar atendiendo a las dinámicas de población, actividad económica, disponibilidad de recursos, infraestructuras y equipamientos, todo ello conforme al modelo territorial propuesto, y que determina el umbral de crecimiento urbanístico para cada núcleo de población de acuerdo con los parámetros que se señalan en el artículo 12 de la Ley 2/2004365.
En el marco jurídico de Cantabria –para comprobar la adecuación de los instrumentos de planeamiento urbanístico al modelo territorial que recoge la Ley– el artículo 13, con carácter previo a su aprobación provisional, recoge la necesidad de que los ayuntamientos elaboren un informe de impacto territorial (dentro del cual debe constar el cálculo de la correspondiente capacidad de acogida). La exigencia de dicho documento, en los momentos de plena gestación del Plan, pretende, tal y como señala el Preámbulo de la Ley, evitar que se solape en el tiempo con otros informes sectoriales de carácter preceptivo, a fin de no entorpecer la ya de por sí compleja tramitación de tales instrumentos de planeamiento. Igualmente, se entiende que con esta información se permitirá
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subsanar, desde un primer momento, aquellas contradicciones existentes con el modelo territorial propuesto. En el propio Preámbulo se enfatiza que el informe de impacto territorial en modo alguno constituye un control de oportunidad.
Volviendo al caso concreto del ámbito autonómico valenciano, el artículo 56.2 del ROGTU señala que «los indicadores de sostenibilidad permiten una planificación territorial y urbanística racional, al ofrecer una visión suficientemente aproximada de las relaciones entre las actividades humanas y los sistemas naturales y/o artificiales. Deberán ser tenidos en cuenta, y así ser justificado, en la toma de decisiones en los procesos de planificación. Sirven a la gestión territorial para la fijación de umbrales de sostenibilidad».
Debo apuntar aquí que, sin perjuicio de lo señalado en este precepto, los indicadores también presentan limitaciones366. Por ejemplo, no se determina cuál es el método para seleccionarlos, ni tampoco se regulan pautas mínimas en cuanto a su método de cálculo. Así, dentro del conjunto de indicadores que pueden establecerse, en aras a medir el uso racional de un determinado recurso, el artículo 56.2 del ROGTU determina únicamente que, con carácter general, será el Consell, mediante decreto, el que realizará dicha selección. En este sentido se habilita a esta Institución para que determine todos aquellos indicadores que considere necesarios para el cumplimiento de los objetivos establecidos en la LOTPP. No obstante, particularmente, el referido precepto señala que se incluirán los relativos al consumo de recursos, especialmente de agua, suelo y de energía, así como los correspondientes a la emisión de contaminantes al suelo, agua y atmósfera para todo el ámbito de la Comunitat Valenciana (los planes de acción territorial integrados en la Ley también podrán establecer indicadores específicos para el ámbito de su respectiva área funcional).
De acuerdo con lo anterior, hasta que se fijen los indicadores para la sostenibilidad, relativos al consumo de suelo, y mientras se queda a la espera de la aprobación del decreto correspondiente –o en su caso, los PAI– el anexo I del ROGTU prevé, con carácter transitorio, dos indicadores en materia de control del consumo de suelo. Se trata del indicador de suelo ocupado por usos artificiales y el indicador de consumo de suelo por crecimiento urbanístico municipal (en relación a estos dos instrumentos, más adelante, incidiré en su definición y elementos que los integran).
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Bien, una vez seleccionados los correspondientes indicadores, se pueden establecer dos tipos de valores de referencia: los umbrales y las metas. Si bien ambos parámetros permiten detectar las desviaciones positivas o negativas del concreto indicador, respecto al sector de la realidad social examinada y marcar un cambio en las actuaciones futuras, resulta prioritario diferenciar entre dichos parámetros. En efecto, mientras que los primeros son niveles que se definen para no ser excedidos y pueden tener su correspondiente rango legal o reglamentario, las segundas se refieren a las cotas que se deberán alcanzar en un futuro367.
En el caso de la legislación valenciana, a partir de los resultados obtenidos en el marco de cada indicador medioambiental, aparecen los umbrales como los parámetros que determinan si esos resultados se acercan o se alejan de un uso racional de los distintos recursos368. Por tanto, en principio, podríamos decir que se opta por establecer límites al crecimiento urbanístico irracional y no sostenible. «El diccionario de la Real Academia define umbral como el valor mínimo a partir del cual se produce un efecto determinado por lo que debemos entenderlo como un límite de mínimos, tan clásico del urbanismo, a partir del cual si no se cumple, existe un incumplimiento de la norma369». Sin embargo, al margen de lo anterior, el artículo 57.1 del ROGTU establece que «los umbrales de sostenibilidad son valores máximos o mínimos que se establecen para cada uno de los indicadores cuya superación comporta la obligación de contribuir a un desarrollo equilibrado mediante el pago de cuotas de sostenibilidad».
Con base a esta regulación, entiendo que la legislación valenciana, al definir los umbrales de sostenibilidad, debería haber utilizado la expresión de «umbral», definido como el auténtico valor que en ningún caso puede ser vulnerado; y ello porque, cuando se fija un simple porcentaje, con valor de mínimo, no sirve más que de referencia para el cálculo de las cuotas de sostenibilidad. En efecto, los valores mínimos que pueden vulnerarse no son, a mi juicio, mecanismos de contención del crecimiento urbanístico puesto que este continua. El calificativo de sostenibilidad, en el caso de estos últimos, vendría dado por el hecho de tratarse de variables que determinan la cuota, cuya recaudación se destinará a proyectos de mejora del medio ambiente. Nos encontramos ante una
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incoherencia de la referida legislación, en el sentido que se otorga el calificativo de «sostenible» a un valor que sirve para calcular lo que cuesta contaminar.
Como he apuntado, la posible justificación de la superación de los umbrales mínimos se podría encontrar en que el dinero recaudado se destina a «acciones para la sostenibilidad y calidad de vida370» de los ciudadanos. No obstante, considero que no se debe permitir, en ningún caso, la sobreexplotación de un recurso natural sobre la base de que a posteriori se realizarán dichas actuaciones para el fomento del desarrollo sostenible. Se han metido en el mismo saco dos cosas distintas: un umbral, entendido como auténtico límite, en definitiva se trataría de lo que podría decirse estándar urbanístico o territorial de sostenibilidad; y los meros valores de base para el cálculo de la cuota de sostenibilidad. Solo en el supuesto de los valores máximos estamos ante actuaciones que pretenden evitar el uso irracional de los...
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