La indefinición normativa del concepto de servicios de interés general y su ámbito material

Autor:Isabel González Ríos
Páginas:25-57
 
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Catedrática de Derecho Administrativo

Universidad de Málaga

SUMARIO: I. DEL SERVICIO PÚBLICO AL SERVICIO DE INTERÉS GENERAL. II. LOS SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL EN LA UNIÓN EUROPEA. 1. Política comunitaria y debates sobre los SIG. 2. Bases para la delimitación conceptual de los servicios de interés general. 3. Atribución de competencias. 4. Hacia un concepto normativo de los servicios de interés general. A. La referencia e indefinición conceptual de los SIG en el Derecho Originario. B. Distinción de figuras afines: la libre prestación de servicios. III. EL TÉRMINO SERVICIO DE INTERÉS GENERAL Y SERVICIO PÚBLICO EN LA NORMATIVA INTERNA. 1. Del esporádico uso del término SIG a la vigencia del concepto de servicio público. 2. La polivalencia del concepto de servicio público. 3. El concepto de servicio público: principales ámbitos materiales. A. El servicio público en el ámbito local. B. El servicio público en el ámbito de la educación. C. El servicio público en el ámbito de la sanidad. D. Los servicios sociales como servicios públicos. IV. EL CONCEPTO DE SERVICIOS EN LA NORMATIVA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA. V. CONCLUSIONES.

Del servicio público al servicio de interés general

El concepto de servicio de interés general (SIG) surge vinculado al Derecho de la Unión Europea (UE), sin que el mismo tenga tradición a nivel interno español donde se ha venido utilizando, y se sigue haciendo, el concepto de servicio público 1, aunque –ahora– conviviendo con aquél. Cualquiera sea la noción que

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usemos, su estudio por el Derecho Administrativo se entronca con las formas de intervención de la Administración pública en la actividad económica, entre las que se sitúa la “actividad prestacional”. La Administración pública, bien como titular del servicio, en el caso del servicio público, bien como reguladora del mismo, en el supuesto de servicios de interés general liberalizados, actúa como garante de los intereses generales, de que determinados servicios lleguen a la mayo-ría de los usuarios en condiciones de calidad, regularidad y asequibilidad.

En el concepto clásico de servicio público predominan dos notas características: a) la titularidad del servicio está en manos de la Administración pública;

  1. el servicio consiste en una actividad prestacional de tipo material, a la que le acompaña un régimen jurídico-administrativo caracterizado por la aplicación de unos principios generales que tienden a garantizar la continuidad, la igualdad, la calidad, la mutabilidad y la asequibilidad 2. Todos ellos –como vemos– principios orientados a la satisfacción del interés general, que en este caso se concreta en el interés de los usuarios del servicio. Podríamos decir que en este tipo de servicios la labor ordinaria de la Administración pública de satisfacer el interés general se funde con la finalidad misma del servicio, con su objeto. Ello redunda en beneficio del ciudadano, por cuanto el titular del servicio exclusivamente puede atender en la prestación a la satisfacción del interés general, a ningún otro interés.

Pero aquel concepto clásico de servicio público empieza a quedarse obsoleto con la entrada de España en la UE y los aires de liberalización en la prestación de servicios que se empiezan a plasmar desde la segunda mitad de los años 80. Con la liberalización se pretende abrir a la competencia servicios que antes eran prestados en régimen de monopolio público, con el objeto de abaratar su coste y

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mejorar su calidad 3. En este contexto, los servicios de interés general se configuran como un instrumento para alcanzar la cohesión económica, social y territorial. Para lograr este objetivo, la apertura a la competencia de estos servicios debe ir acompañada de ciertas limitaciones que garanticen prestaciones esenciales al margen del funcionamiento del mercado 4. Podemos decir que en los SIG, al menos en los de naturaleza económica, confluyen los aires de liberalización con los más tradicionales orientados a garantizar al usuario unas condiciones mínimas en la prestación de determinados servicios. Así se deduce del Derecho originario europeo que, por una parte, trata de garantizar la competencia prohibiendo acuerdos entre empresas que la falseen (arts.103 y ss TFUE) y ayudas de Estado a empresas públicas o con derechos especiales o exclusivos (art.106.1 TFUE), y por otra parte, modula la prohibición de otorgar ayudas de Estado respecto de las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general 5.

Estas empresas si bien están sujetas a las reglas de la libre competencia, ello no será así cuando de hecho o de derecho dicha apertura a la competencia impida el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada. En esta línea, el TJUE ha

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venido a justificar la concesión de derechos exclusivos tratándose de un servicio de interés económico general, sin que en el caso concreto ello se considere una restricción a la competencia 6.

Asistimos, pues, cuanto menos a una dualidad de conceptos, el servicio público –de amplia tradición en el derecho interno– y el servicio de interés general –de origen comunitario–; los cuales, al ir referidos al régimen de intervención administrativa en la actividad económica y social 7, requieren de una clarificación del marco normativo que los acoge. Vamos, pues, a analizar el término de SIG tal como se ha previsto en la normativa comunitaria y en la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), para descender al estudio de la terminología utilizada en nuestro Derecho interno, en un intento por extraer algunas notas definitorias que clarifiquen estos conceptos.

Los servicios de interés general en la UE
1. Política comunitaria y debates sobre los SIG

La UE no ha adoptado un tratamiento global y común para los SIG, sino que se refiere a los mismos de forma sectorial, en función del tipo de servicio. No obstante, la Comisión Europea no ha permanecido ajena al tema habiendo adoptado un importante número de documentos para su clarificación conceptual e impulso. En 1996 se da a conocer la Comunicación de la Comisión –Los servicios de interés general8 diferenciando los servicios de interés económico general (SIEG)

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de los servicios de interés general no económicos (SIGNE) 9. A los primeros se les aplica una liberalización moderada, en la medida en que puede verse limitada la competencia por la imposición por los poderes públicos de obligaciones de servicio público o de servicio universal cuando su prestación quede en manos de empresas privadas 10; mientras que a los segundos, no se les aplican las reglas de la competencia y sirven para atender necesidades de tipo social. En todos los SIG subyace la idea de asegurar la prestación de un servicio de calidad y asequible para todos los ciudadanos europeos; la protección de los usuarios constituye el fundamento de estos servicios.

Posteriormente, en el año 2003 se aprueba el Libro Verde sobre los Servicios de Interés General 11 en el que estos servicios se consideran esenciales en el modelo europeo de sociedad, por cuanto contribuyen a la mejora de la calidad de vida de todos los ciudadanos y a la lucha contra la exclusión social; y son un factor clave en la mejora de la competitividad económica. Como continuación al Libro Verde y al debate sobre los SIG que con el mismo se abre, se aprueba en el año 2004 el Libro Blanco sobre los Servicios de Interés General 12, en el que se recogen los principios para garantizar el acceso de los ciudadanos y empresas a los SIG de calidad. El Libro Blanco reitera que existe un cierto consenso en que la Comisión siga actuando de forma sectorial en cuanto a los SIG, sin abordar la aprobación de una Directiva marco en la materia. Profundizando en lo dispuesto en el Libro Blanco, la Comisión adopta la Comunicación relativa a los Servicios Sociales de Interés General en la UE de 2006 13, en la que resalta la importancia de estos en la creación de empleo y cohesión económica y social y sienta las bases para un debate sobre la modernización de estos servicios sociales. Abundando en la configuración de los SIG a nivel comunitario se aprueba en 2007 el denominado “Nuevo compromiso Europeo en el ámbito de los SIG14. Este documento fija los principios esenciales que se pueden aplicar a los SIG, siendo la antesala del Tratado de Lisboa y del

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Protocolo sobre los SIG que le acompaña, a los que nos referimos más adelante. Se plasma la responsabilidad compartida entre la UE y los Estados miembros al regular y definir los SIG, si bien corresponde a estos decidir sobre su naturaleza, alcance y forma de prestación. En esta comunicación se distinguen dos tipos de SIG: a) los servicios económicos de interés general (SIEG), “prestados a cambio de una remuneración, sujetos a normas europeas de mercado interior y de competencia”. Algunos de esos SIEG están regulados en normas europeas específicas y se les aplican las normas de contratación, de protección del medio ambiente y de los consumidores (p.ej. grandes servicios en red –servicios postales, energía, telecomunicaciones y transportes); b) servicios no económicos de interés general (SIGNE) (como la policía, la justicia y los regímenes obligatorios de la...

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