La protección de los consumidores por incumplimiento de la disciplina urbanística y administrativa por parte del promotor en la adquisición de vivienda. Responsabilidad ¿objetiva?

AutorMiguel Ángel Moreno Navarrete
Cargo del AutorProfesor Ayudante Doctor de Derecho Civil Universidad de Granada
Páginas719-747

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I Introducción

El artículo 47 de la Constitución establece que: “Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación”; la importancia de tal derecho va más allá de la necesidad humana de vivienda, en cuanto se justifica por una legislación que proteja a los consumidores adquirentes de vivienda1. De

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esta forma, se cumple el mandato del artículo 33.2 en cuanto a la función social de la propiedad, ya que, se hace necesario amparar el derecho de acceso al goce de una vivienda, pues constituye, ésta última, una manifestación más de la dignidad de la persona2. En este sentido, estamos ante uno de los derechos llamados “sociales”, por lo que se justifica la intervención Estatal en la propiedad privada y la libertad de empresa3; pues, se incorporan exigencias sociales al contenido del derecho de propiedad privada, lo que justifica la intervención pública para preservar tales restricciones4.

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Por otra parte, el artículo 51.1, dispone que: “Los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos”; apareciendo, de esta forma, la defensa del consumidor, como un principio rector de la política social y económica cuya garantía la Constitución impone a los poderes públicos; y entendiéndose el «derecho del consumidor», como el «conjunto de reglas jurídicas que tienen por objeto proteger al consumidor»5.

Sobre el alcance de la conjunción de ambas normas (artículos 47 y 51.1 Constitución), hemos de exponer, que, en ocasiones, se han empleado como motivos en casación a partir de los supuestos de un incumplimiento contractual o conflicto de interpretación de un contrato de vivienda, en definitiva, como deberes ope legis del vendedor. Las alusiones a tales normas y su aplicación directa, han sido general-mente desestimados, pues, estos supuestos, han de sustanciarse en el ámbito del Derecho privado, ya que, dichas normas, inspiran la normativa y obligan a los poderes públicos6.

A partir de la promulgación de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (en adelante, LOE), en materia

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específica de Responsabilidad Civil, según su Exposición de Motivos, es donde se especifica el compromiso de fijar las garantías suficientes a los usuarios frente a los posibles daños, como una aportación más a la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (hoy, Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, que aprueba el Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias –en adelante, TRLGDCU–); además de la reciente Directiva 2011/83/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, sobre los derechos de los consumidores–.

El objetivo prioritario –continua– es regular el proceso de la edificación actualizando y completando la configuración legal de los agentes que intervienen en el mismo, fijando sus obligaciones para así establecer las responsabilidades y cubrir las garantías a los usuarios, en base a una definición de los requisitos básicos que deben satisfacer los edificios.

El objeto de este estudio es la problemática existente acerca del incumplimiento de la obligación de entrega del inmueble por parte del promotor de vivienda nueva, debido a diversas razones que traen como consecuencia la ausencia de la preceptiva licencia administrativa o urbanística que habilita para su uso; o, obteniendo la misma, esta está en entredicho, por vulneración de la legislación urbanística debido a actuaciones tipificadas como delito. De igual forma, se analiza la protección jurídica del adquirente ante estas situaciones, el cual tiene el doble rol de comprador y consumidor.

II Protección del adquirente de vivienda nueva frente al promotor
1. Ruina física, ruina funcional e incumplimiento contractual Delimitación de conceptos

Tradicionalmente, la protección del adquirente de vivienda frente al promotor se centraba en los denominados “vicios ruinógenos” a partir de la aplicación del artículo 1591 del Código Civil, según el cual: “El contratista de un edificio que se arruinase por vicios de la construcción, responde de los daños y perjuicios si la ruina tuviere lugar dentro de diez años, contados desde que concluyó la construcción;

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igual responsabilidad, y por el mismo tiempo, tendrá el arquitecto que la dirigiere, si se debe la ruina a vicio del suelo o de la dirección”.

La limitada regulación ha venido a ser suplida por la doctrina jurisprudencial, la cual delimita los conceptos y, por lo que nos interesa para este estudio, hace interpretación sobre lo que es la “ruina”: distinguiendo entre ruina física y ruina funcional, considerándose esta última cualquier violación del contrato que haga inútil o impropia la vivienda para su finalidad7.

Si bien, habrá de diferenciarse entre “vicios” e “incumplimiento contractual” por falta de entrega debido a deficiencias funcionales, sobre todo a la hora de delimitar las responsabilidades de los agentes de la edificación8.

En consecuencia, la Doctrina jurisprudencial ha venido a decir que la declaración de la existencia de “ruina funcional” por infracción urbanística grave, que hace la edificación “inútil” para su finalidad, no puede apreciarse como tal, pues se refiere tal concepto a las hipótesis de derrumbamiento total o parcial (ruina física) o deterioro progresivo (ruina potencial) del edificio, es decir, a los aspectos físicos, de utilidad; y no jurídicos, pues “no cabe extender tal concepto al incumplimiento de condiciones urbanísticas que, por su propia naturaleza, son cambiantes y ajenas a la propia realidad física de la obra”9.

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Por ello, debe incardinarse dichos supuestos en el ámbito propio del incumplimiento contractual, ya que el promotor tiene la obligación de entrega de la vivienda, si bien, previamente, como obligación accesoria deberá recabar todo tipo de licencias y autorizaciones administrativas, es decir, “poner en utilidad” la vivienda.

2. Derechos de información del consumidor en la adquisición de vivienda Referencia a la constancia de las autorizaciones y cumplimiento de la normativa administrativa y urbanística

Con anterioridad a la adquisición de vivienda en su primera transmisión, normalmente, el promotor la publicita como cualquier producto. La normativa al respecto es sobradamente conocida.

El artículo 7 de la LOE, en cuanto a la documentación de la obra ejecutada, dispone que: Una vez finalizada la obra, el proyecto, con la incorporación, en su caso, de las modificaciones debidamente aprobadas, será facilitado al promotor por el director de obra para la formalización de los correspondientes trámites administrativos. A dicha documentación se adjuntará, al menos, el acta de recepción, la relación identificativa de los agentes que han intervenido durante el proceso de edificación, así como la relativa a las instrucciones de uso y mantenimiento del edificio y sus instalaciones, de conformidad con la normativa que le sea de aplicación. Toda la documentación a que hace referencia los apartados anteriores, que constituirá el Libro del Edificio, será entregada a los usuarios finales del edificio.

Por su parte, el Real Decreto 515/1989, de 21 de abril, sobre protección de los consumidores en cuanto a la información a suministrar en la compraventa y arrendamiento de viviendas10, en su artículo 3,

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dispone en su punto primero que: “la oferta, promoción y publicidad dirigida a la venta o arrendamiento de viviendas se hará de manera que no induzca ni pueda inducir al error a sus destinatarios de modo tal que afecte a su comportamiento económico, y no silenciará datos fundamentales de los objetos de la misma”. En el apartado segundo: “los datos, características y condiciones relativas a la construcción de la vivienda, a su ubicación, servicios e instalaciones, adquisición, utilización y pago que se incluyan en la oferta promoción y publicidad serán exigibles aun cuando no figuren expresamente en el contrato celebrado”. El artículo 4 en cuanto a la constancia registral, dispone que: Quienes realicen las actividades sujetas a este Real Decreto deberán tener a disposición del público, y en su caso, de las autoridades competentes, la información siguiente: (6) Datos identificadores de la inscripción del inmueble en el Registro de la Propiedad o expresión de no hallarse inscrito en el mismo.

El artículo 5.1, dispone que “cuando se promocionen viviendas para su venta se tendrá a disposición del público o de las autoridades competentes, además: copia de las autorizaciones legalmente exigidas para la construcción de la vivienda y de la cédula urbanística o certificación acreditativa de las circunstancias urbanísticas de la finca, con referencia al cumplimiento de las operaciones reparcelatorias o compensatorias, así como de la licencia o acto equivalente para la utilización u ocupación de la vivienda, zonas...

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