El incumplimiento de los deberes urbanísticos por parte de la Administración actuante y sus consecuencias jurídicas
| Autor | Jaime Rodríguez-Arana Muñoz |
| Cargo | Director de la Escuela Gallega de Administración Pública, Profesor Titular de Derecho Administrativo |
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INTRODUCCION
La Ley de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo de 25 de julio de 1990 es una Ley que ha llegado a nuestro Ordenamiento Jurídico dotada de una fuerte polémica suscitada por el mantenimiento y radicalización de la concepción estatutaria de la propiedad. El eje de la reforma, pues, es la estructura secuencial del derecho de propiedad que se va perfeccionando a medida que el propietario va cumpliendo los deberes y levantando las cargas que la Ley le impone. Pues bien, como es lógico, la Ley ha dispuesto como mecanismo de seguridad capaz de cerrar el sistema, la expropiación cuando no se opte por la aplicación del régimen de venta forzosa, como es bien sabido.
Por tanto, mi intervención se va a centrar, porque es el deber más importante de la Administración, en el estudio de la expropiación, si bien he tratado de buscar en el entramado de esta Ley algunas otras obligaciones que el legislador impone a la Administración y que no son pocas. Como tengo dos sesiones a mi disposición y al preparar esta conferencia he comprobado que la primera parte es bastante más amplia que la segunda he preferido incluir en la segunda sesión algunos aspectos que deberían corresponder a la primera intervención.
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LA EXPROPIACION 0 APLICACION del REGIMEN DE VENTA FORZOSA POR INCUMPLIMIENTO DE DEBERES URBANISTICOS (Arts. 63.1 y 78. 1)
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 78.1 de la nueva Ley, la expropiación - o, en su caso, la venta forzosa - es el mecanismo ordinario previsto por la Ley para reaccionar ante el incumplimiento de la función social de la propiedad. Se trata, si es que la Administración no opta por la venta forzosa, de una obligación que le impone la nueva Ley. Si se quiere, una obligación que será de muy difícil cumplimiento sobre todo en municipios con escasos medios económicos. Pero el legislador es claro y no deja lugar a dudas. Así, el artículo 78.1 dispone:
Se aplicará la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad:
a) Por inobservancia de los plazos establecidos para la urbanización de los terrenos y su edificación, o en general, de los deberes básicos establecidos en esta Ley, cuando no se opte por la aplicación del régimen de venta forzosa.
b) En los supuestos de parcelación ilegal en suelo urbanizable no programado o no urbanizable, en cuyo caso se deducirá del justiprecio el importe de la multa que se imponga.
El caso de expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad es un clásico supuesto de expropiación - sanción (Ref.) que supone la minoración del aprovechamiento susceptible de apropiación al 50 por 100 en el suelo urbanizable programado y al 75 por 100 en el suelo urbano (Ref.). La reducción del aprovechamiento urbanístico es la consecuencia de la conducta negligente del propietario, computándose a efectos de indemnización «el valor correspondiente al grado de adquisición de las facultades urbanísticas» (Ref.).
El profesor GONZALEZ PEREZ distingue claramente los dos supuestos de expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad del artículo 78.1 de la Ley. Los del apartado a) se refieren a la inobservancia de los plazos y al incumplimiento de los deberes urbanísticos en general, y el caso del apartado b) debe ser configurado como una transgresión jurídico - administrativa (Ref.).
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 63.1 de la Ley y en el precepto ahora comentado, las causas que dan lugar a la expropiación, siempre que la Administración no opte por la venta forzosa, están conectadas con el incumplimiento de los deberes urbanísticos.
La nueva Ley, como es sabido, sanciona el incumplimiento de los deberes urbanísticos con la reducción del aprovechamiento urbanístico (Ref.) y, según sea la voluntad pública, con la expropiación o la venta forzosa. En caso de que opte por la expropiación, supuesto que ahora estamos analizando, el profesor TOMAS RAMON FERNANDEZ señala que no es coherente con la idea de expropiación - sanción, que es el concepto que late en la nueva Ley, que la Administración expropiante no asuma el cumplimiento de los deberes que dejó incumplidos el propietario expropiado en los mismos términos. Ello porque, sigue diciendo este autor, la «causa expropiandi» consiste en estos casos en la sustitución del propietario incumplidor por otro dispuesto a satisfacer las exigencias inherentes a la concreta función social asignada al bien expropiado (Ref.). Por eso, la expropiación «sin más» parece que se erige en un auténtico castigo que malamente restaura el contenido esencial de los intereses colectivos que, no lo olvidemos, constituyen de alguna manera el fundamento de toda operación expropiatoria. A pesar de la modificación que se introdujo en el artículo 75 del proyecto inicial reconociendo el derecho del expropiado a instar la reversión si a los cinco o diez años de la expropiación no se ha concluido la edificación o la urbanización, no pueden justificarse unos plazos mucho más amplios que los que la Ley dé al propietario para cumplir los deberes que la Ley y los Planes le imponen (Ref.).
Una cuestión que merece - un análisis pormenorizado es, sin duda, la declaración del incumplimiento del propietario, pues es el punto de partida para la ulterior expropiación si es el caso. La verdad es que la regulación de la Ley no es satisfactoria puesto que el artículo 14.2 señala, sólo en relación con el incumplimiento del derecho a urbanizar, que la resolución administrativa que declaro dicho incumplimiento deberá dictarse previa audiencia del interesado. Para TOMAS RAMON FERNANDEZ la regulación ni es completa ni es absolutamente precisa (Ref.). Lo que está claro es que el procedimiento ha de ser contradictorio y de acuerdo con lo establecido en el artículo 77.3 de la Ley por el que «en tanto no se notifique a los propietarios afectados la iniciación del expediente declarativo del incumplimiento de deberes urbanísticos, podrán iniciar o proseguir el proceso de urbanización y edificación y adquirir las facultades urbanísticas correspondientes al cumplimiento de los correspondientes deberes».
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 63.1 de la nueva Ley es necesario que en el procedimiento se acredite de forma contradictoria el incumplimiento de los deberes urbanísticos a que alude el artículo 9 de la Ley. Así, como pone de manifiesto el profesor GONZALEZ PEREZ (Ref.), se prevé en la Ley en relación con el deber de solicitar licencia de edificación (Ref.) y con el deber de edificar con arreglo a licencia (Ref.). Pero el incumplimiento, de ahí la expropiación - sanción si es el caso, ha de ser imputable al propietario. Si el incumplimiento es ocasionado por causas ajenas a la propia Administración o por fuerza mayor o caso fortuito no procederá la expropiación. Pienso que es lógico aunque la Ley solo recoge esta solución en el artículo 22 al disponer que «la falta de adquisición del derecho a edificar por causa imputable al titular del terreno determinará su expropiación o venta forzosa» (Ref.). Por lo que se refiere al procedimiento, pienso que son de aplicación los principios y disposiciones de la Ley de Procedimiento Administrativo, si bien, como es lógico, es de aplicación lo dispuesto en el artículo 235.1 de la Ley del Suelo para exigir «ante los órganos administrativos y los Tribunales Ordinarios
(...) la observancia de la legislación urbanística
. Se establece, como es lógico, en todos los supuestos de incumplimiento, dar audiencia al propietario y es el Ayuntamiento ordinariamente el órgano que resuelve el procedimiento y acuerda la expropiación o la venta forzosa (Ref.).
Un problema que ha señalado certeramente el profesor GONZALEZ PEREZ, y que no es precisamente de poca monta, es el relativo al plazo del que dispone la Administración para optar por la expropiación o por la venta forzosa (Ref.). No le falta razón a GONZALEZ PEREZ cuando escribe que «una legislación tan celosa en sancionar los incumplimientos de los deberes de los propietarios en unos plazos brevísimos, deja en plena libertad para que una vez declarado el incumplimiento, la Administración actúe como quiera y cuando quiera a fin de no hacer lo que hicieron los propietarios» (Ref.). El tema es sumamente grave puesto que ya hemos advertido que si tras la expropiación la Administración no cumple, los ridículos plazos del artículo 75 c) de la Ley para el ejercicio del derecho a la reversión podrían suponer un serio motivo de inconstitucionalidad de la Ley.
Por otra parte, no debe olvidarse que, como recuerda el profesor TOMAS RAMON FERNANDEZ, la experiencia demuestra que los Planes no se ejecutan en plazo, que la ejecución de los mismos se demora en exceso en muy buena parte porque la Administración urbanística obliga directa o indirectamente a modificar el planeamiento a ejecutar (Ref.). Y, lo que es quizás más grave, expropiar masivamente, supone poseer una gran capacidad económica, lo cual en un elevado número de Ayuntamientos puede llevar a convertir esta modalidad de expropiación - sanción en un castigo selectivo y caprichoso tal y como lo dice el profesor T. R. FERNANDEZ.
El supuesto del párrafo segundo del artículo 78 se refiere a las reparcelaciones efectuadas en contra de lo dispuesto en los artículos 94.2 y 96 de la Ley del Suelo. Se trata de una infracción que...
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