El incumplimiento del deber de urbanizar como infracción urbanística y los requisitos para su constancia registral

Autor:Vicente Laso Baeza
Cargo:Laso & Asociados Despacho Jurídico y Urbanístico
Páginas:2405-2419
RESUMEN

La consideración de la procedente ejecución de la urbanización en plazo en una actuación integrada como deber legal y su correlativo incumplimiento como infracción urbanística expresamente tipificada como tal por el legislador determina que por la administración haya de tramitarse el correspondiente procedimiento administrativo de incumplimiento del respectivo deber y de cambio de sistema de... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Los hechos de los que trae causa la resolución de 1 de abril de 2015 y la nota de calificación

Los hechos tomados en consideración por la resolución comentada de 1 de abril de 2015 fueron los siguientes:

  1. El 28 de abril de 2005 quedó reflejado en el Registro de la Propiedad de Granada núm. 2 el inicio del procedimiento de compensación urbanística del Plan Parcial O1 y O2 mediante nota marginal de expedición de certificación de cargas y afección de las fincas al resultado del proyecto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio.

  2. Prácticamente dos años después, en concreto el 18 de julio de 2007, se practica la inscripción del Proyecto de compensación.

  3. El 7 de noviembre de 2014, es decir, más de siete años después de la inscripción del Proyecto de compensación, se presenta en el Registro un acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Granada en virtud del cual se declaran incumplidos los deberes legales y obligaciones inherentes derivadas de la ejecución del sistema de compensación urbanística y se acuerda la sustitución del sistema de compensación por el de cooperación al tiempo que fue iniciado un procedimiento de infracción urbanística y sanción por dicho incumplimiento.

  4. Por fin, se destaca que la suspensión por el Registrador de la inscripción solicitada se debió a la concurrencia de los tres siguientes defectos: «a) al procedimiento declarativo de incumplimiento de los deberes legales y las obligaciones inherentes derivadas de la ejecución del sistema de compensación urbanística (necesidad de audiencia de los propietarios afectados y falta de anotación preventiva de la declaración de incumplimiento de los deberes urbanísticos sobre las fincas de resultado); b) a la constatación registral del cambio de sistema de actuación urbanística, y c) a la falta de expresión de la firmeza en vía administrativa del acuerdo».

II La fundamentación de la resolución

A fin de proceder al análisis de la resolución y dada la diversidad de cues-tiones que suscita su lectura, parece oportuno diferenciar los distintos niveles de sus pronunciamientos, según así se hace seguidamente.

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1. En relación con el procedimiento administrativo de declaración de incumplimiento determinante del cambio de sistema
  1. Si bien los artículos 125 y 126 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía contemplan el posible cambio de sistema de actuación de compensación a cooperación cuando el incumplimiento de los plazos o las dificultades planteadas por los propietarios pudieran poner en peligro la ejecución de una determinada actuación urbanística, tal sustitución no operaba de modo automático por ser precisa la previa tramitación de un procedimiento de declaración de incumplimiento con audiencia de los propietarios afectados, lo que así disponía el artículo 109.2 precedente.

  2. En el procedimiento anterior dice el artículo 110 siguiente que habrán de identificarse los deberes y obligaciones legales o voluntariamente asumidos que hubieran sido incumplidos y su respectivo alcance, así como los pendientes de cumplimiento y las obras de urbanización y edificación que estuvieran pendientes de ejecución.

  3. A tal fin, dice en particular la resolución de 1 de abril de 2015 que «en esencia, el procedimiento de sustitución del sistema de compensación por el de cooperación consta de las siguientes fases: En cuanto al inicio del procedimiento, conforme al artículo 110.1, en coherencia con las disposiciones generales sobre procedimientos administrativos que regula la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, concretamente, con su artículo 68, el procedimiento se iniciará de oficio o a instancia de parte. En lo que a la tramitación del procedimiento se refiere, si el inicio del procedimiento es a instancia de parte, la Administración deberá examinar que cumple con los requisitos legales y, en caso contrario, requerirá que en un plazo de diez días subsane la solicitud conforme al artículo 71 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. La ordenación del procedimiento corresponde en todo caso a la Administración urbanística competente, que realizará de oficio los actos de instrucción para comprobar la existencia de incumplimiento de deberes y obligaciones, su identificación, alcance y, constatado el incumplimiento, concreción de los deberes y obligaciones pendientes con arreglo al artículo 78 de la Ley 30/1992 en relación con el artículo 110.2 de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía».

  4. Más adelante continúa diciendo la Resolución que «en cualquier momento del procedimiento y antes del trámite de audiencia, los interesados podrán presentar alegaciones, aportar documentos y solicitar la práctica de la prueba. Es decir, la Administración deberá notificar a los interesados del sector el inicio del procedimiento para la declaración de incumplimiento de los deberes y obligaciones urbanísticas. Desde ese momento y hasta la propuesta de resolución del expediente, los interesados podrán presentar las alegaciones y proponer los medios de prueba que estimen convenientes para su defensa o para corregir el expediente».

  5. Y, ya por fin y referido al procedimiento, según lo ya indicado «el único trámite anterior a la finalización del procedimiento que establece expresamente la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía en su artículo 109.1 es la audiencia a los interesados ‘... En el que habrá de oírse a todos los propietarios afectados», a lo cual se añade en la Resolución, después de afirmar la necesidad de que la declaración final de incumplimiento sea motivada y que contenga los extremos referidos en el artículo 125.2 siguiente, que «de todo ello, como es lógico, debe quedar constancia en el Registro de la Propiedad».

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2. En relación con la calificación registral de los documentos administrativos
  1. Con base en el artículo 99 del Reglamento Hipotecario, el cual dispone que «la calificación registral de documentos administrativos se extenderá, en todo caso, a la competencia del órgano, a la congruencia de la resolución con la clase de expediente o procedimiento seguido, a las formalidades extrínsecas del documento presentado, a los trámites e incidencias esenciales del procedimiento, a la relación de este con el titular registral y a los obstáculos que surjan del Registro», recuerda la resolución la doctrina de la Dirección General según la cual tal calificación tiene por objeto comprobar «que cualquier titular registral no pueda ser afectado si, en el procedimiento objeto de resolución, no ha tenido la intervención prevista en la Ley, evitando que el titular registral sufra, en el mismo Registro, las consecuencias de una indefensión procesal (...)».

  2. Respecto de la referencia reglamentaria a «los trámites e incidencias esenciales del procedimiento», dice la resolución que, dejando al margen de la calificación registral las razones del pronunciamiento final del procedimiento administrativo, sí se extiende sin embargo, en el caso analizado, a la verificación de si «se ha cumplido con el trámite de audiencia que impone el artículo 109 de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía» y si «dicho trámite resulta esencial del procedimiento», doble tarea que, si revelara la ausencia de su cumplimiento, añade aquella que «vicia el acto administrativo que ponga fin al procedimiento».

  3. Después de citar la resolución de 20 de octubre de 2005, la cual fue objeto de un anterior comentario en esta Revista1, se rechaza por la Dirección General la posibilidad de que se niegue a priori la competencia registral para ejercer la correspondiente función calificadora con motivo del control de legalidad que le viene reconocido efectuar sobre la condición del trámite como elemento esencial del procedimiento o el alcance jurídico de su omisión, ante lo cual sería irrelevante, como advirtió la resolución de 7 de septiembre de 1992, que los posibles defectos fueran causa de anulabilidad y no de nulidad de pleno derecho.

3. En relación con el concreto acto administrativo cuya inscripción fue rechazada por el registrador
  1. El supuesto del que parte la resolución es la afirmación recogida en el expediente municipal según la cual su tramitación tuvo lugar «teniendo en cuenta a la totalidad de los propietarios afectados incluidos en la unidad de ejecución (...) a fecha de inicio del mismo», ante lo cual dice aquella que, «sin embargo, resulta acreditado que el Ayuntamiento no instó la constancia registral del inicio del expediente para la declaración del incumplimiento de los deberes urbanísticos inherentes al sistema de compensación,...

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