Efectos de la declaración de inconstitucionalidad de determinados preceptos de la ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana
| Autor | Dirección del Servicio Jurídico del Estado |
| Páginas | 176-187 |
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Instrucciones de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado de junio de 1997 (ref.: RD 177/97). Ponente: Don Fernando Irurzun Montoro.
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La Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997, al declarar la inconstitucionalidad de determinados preceptos del texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, ha dado lugar a la alteración del régimen jurídico aplicable, incidiendo especialmente sobre los procedimientos de expropiación en los que se aplicaron las disposiciones ahora anuladas.
En atención a los asuntos pendientes en las distintas Salas de lo Contencioso-Administrativo, sin perjuicio de lo que pueda acordarse en el futuro sobre aspectos concretos, esta Dirección General considera procedente dictar las siguientes Instrucciones:
La sentencia no contiene un pronunciamiento expreso sobre los efectos de la declaración de inconstitucionalidad, por incompetencia, de determinados preceptos de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Por ello, se deberá aplicar la doctrina general del Tribunal Constitucional sobre los efectos de sus sentencias, en especial, la recogida en la Sentencia de 20 de febrero de 1989, núm. 45/1989, conforme a la cual: Page 177
En lo que toca a los efectos, hemos de comenzar por recordar que, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica de este Tribunal (art. 39.1), las disposiciones consideradas inconstitucionales han de ser declaradas nulas, declaración que tiene efectos generales a partir de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado" (art. 38.1 LOTC) y que en cuanto comporta la inmediata y definitiva expulsión del Ordenamiento de los preceptos afectados (STC 19/1987, fundamento jurídico 6.°) (RTC 1987/19) impide la aplicación de los mismos desde el momento antes indicado, pues la Ley Orgánica no faculta a este Tribunal, a diferencia de lo que en algún otro sistema ocurre, para aplazar o diferir el momento de efectividad de la nulidad... La segunda de las mencionadas precisiones es la de que entre las situaciones consolidadas que han de considerarse no susceptible de ser revisadas como consecuencia de la nulidad que ahora declaramos figuran no sólo aquellas decididas mediante Sentencia con fuerza de cosa juzgada (art. 40.1 LOTC), sino también por exigencia del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), las establecidas mediante las actuaciones administrativas firmes; la conclusión contraria, en efecto, entrañaría -como con razón observa el representante del Gobierno- un inaceptable trato de disfavor para quien recurrió, sin éxito, ante los Tribunales en contraste con el trato recibido por quien no instó en tiempo la revisión del acto de aplicación de las disposiciones hoy declaradas inconstitucionales. Por último, y para concluir, conviene precisar que tampoco en lo que se refiere a los pagos hechos en virtud de autoliquidaciones o liquidaciones provisionales o definitivas acordadas por la Administración puede fundamentar la nulidad que ahora acordamos pretensión alguna de restitución.
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Doctrina que ha sido aplicada por el Tribunal Supremo, entre otras resoluciones, en la Sentencia de 24 de julio de 1990 (Aranzadi 5938).
Conforme a dicha interpretación, los diferentes Servicios Jurídicos deberán oponerse, en todo caso, a cualquier pretensión de revisión de los actos que hayan ganado firmeza, ya sea en vía administrativa o judicial, en los que se hayan aplicado las disposiciones ahora anuladas.
Igualmente, deberá velarse porque la declaración de nulidad sólo sea tenida en cuenta en las resoluciones judiciales cuya votación y fallo se produjeran con posterioridad a la publicación de la sentencia.
Dicha oposición deberá alcanzar también a cualquier pretensión de revisión de oficio de los actos que hubieran adquirido firmeza; así como a cualquier pretensión de «restitución o devolución» de los aprovechamientos urbanísticos no patrimonializados por los propietarios de los terrenos, en aplicación de la legislación ahora declarada nula.
La sentencia del Tribunal Constitucional, tras afirmar que «caen dentro del artículo 148.1.18.° CE la fijación de los criterios de determinación Page 178 del justiprecio para impedir que los bienes puedan ser evaluados con criterios diferentes en unas y otras partes del territorio nacional (STC 37/1987, FJ 6)», declara la constitucionalidad de los artículos 46 a 57 del texto refundido, mientras que se declaran contrarios a la Constitución, entre otros, los artículos 59.1 y 2, 60, 61 y 62, bien por la «concreta -y detallada- forma» en que se ejerce la competencia estatal (art. 59.1 y 2), o bien porque el Estado carece de competencia (arts. 60, 61 y 62).
La declaración de constitucionalidad de los artículos 46 a 57 no implica, sin embargo, que su aplicación sea plena y pacífica, por cuanto que la nulidad de otros preceptos en los que aquéllos descansan provoca dificultades para su concreta interpretación. Así, especialmente, se han anulado los artículos 27, 96 y 97, de los que aquéllos son tributarios en gran medida.
Por tanto, se hace preciso dictar las siguientes instrucciones sobre la forma de proceder en los procesos judiciales ya en curso, dirigidos contra resoluciones de los Jurados Provinciales de Expropiación Forzosa anteriores a la publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional. Las siguientes consideraciones están destinadas e inspiradas fundamentalmente desde una perspectiva jurisdiccional, tratando de dar respuesta coherente a los distintos intereses a tener en cuenta en la defensa procesal.
Para una más fácil comprensión se advierte a los distintos Servicios Jurídicos que se ha seguido la sistemática contenida en el Dictamen de esta Dirección General de 12 de enero de 1993 (ref.: A. G. Servicios Jurídicos Periféricos 6/92), publicado en los Anales de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado de 1993, páginas 406 y siguientes.
La declaración de inconstitucionalidad no alcanza al concepto de valor inicial, previsto en el artículo 49 del texto refundido.
En consecuencia, ninguna incidencia se produce en relación con las valoraciones en las que se atienda a dicho valor inicial, o a éste y un porcentaje del coste de urbanización. Sería el caso del suelo no urbanizable, del suelo urbanizable no programado calificado como tal antes de la Ley 7/1997, de 14 de abril (disposición transitoria única), del Suelo urbanizable programado que no cuente con el planeamiento de desarrollo preciso, del suelo urbano cuya ordenación detallada no se contuviera en el planeamiento general vigente al tiempo de practicarse la valoración, o en caso de extinción del derecho a urbanizar por incumplimiento de los deberes urbanísticos (arts. 48, 51 y 52 TRLS).
En estos supuestos, habrá de realizarse expresa oposición a las alegaciones que pretendan alterar el justiprecio como consecuencia de la resolución del Tribunal Constitucional. Page 179
En relación con estas valoraciones, el sistema previsto en la Ley, tal como se detallaba en el referido dictamen de 12 de enero de 1993, se basa en dos variables: el aprovechamiento urbanístico apropiable y el valor básico de repercusión en el polígono, corregido en función de su situación concreta en el mismo.
La segunda de las variables, fijada en función del valor fiscal -«el recogido en las ponencias de valores catastrales», artículo 53.2 TRLS- no se ha visto afectada por el fallo del Tribunal Constitucional. Es decir, la incidencia de la sentencia queda circunscrita al cálculo del aprovechamiento urbanístico apropiable.
El aprovechamiento urbanístico apropiable dependía, a su vez, de dos factores: Primero, porcentaje previsto en el artículo 27, y, segundo, el aprovechamiento tipo del área de reparto en que se encuentre cada finca, calculado en la forma señalada en los artículos 96 y 97.
Los tres preceptos citados (arts. 27, 96 y 97) han sido declarados contrarios al orden constitucional de distribución de competencias por la Sentencia de 20 de marzo de 1997, «en primer lugar, por el carácter fijo y no mínimo tanto de la determinación del aprovechamiento urbanístico susceptible de apropiación por los propietarios, como implícitamente de la recuperación por la comunidad de las plusvalías urbanísticas; en segundo lugar, porque tal determinación la establece acudiendo a un complejo entramado de concretas técnicas urbanísticas (áreas de reparto, aprovechamiento tipo), que pertenecen a la competencia exclusiva en materia de urbanismo de las Comunidades Autónomas (art. 148.1.3.°)».
La declaración de inconstitucionalidad de estos preceptos obliga a integrar la regla de valoración del artículo 53 de la Ley, en cuanto que éste fija como criterio el «aprovechamiento urbanístico» y el concepto ha quedado huérfano de definición y determinación en los preceptos subsistentes del texto refundido.
Dicha integración habrá de realizarse distinguiendo los siguientes supuestos...
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