Incompatibilidades entre el cargo de Presidente de una sociedad estatal y el de Concejal
| Autor | Abogacía General del Estado |
| Páginas | 421-432 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 19 de mayo de 2003 (ref.: A. G. Administraciones Públicas 3/03). Ponente: María Jesús Prieto Jiménez.
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Del escrito de consulta resultan los siguientes antecedentes de la cuestión que somete a la consideración de este Centro directivo:
1. Ante la Dirección General de Inspección, Simplificación y Calidad de los Servicios del Ministerio de Administraciones Públicas (MAP) se ha suscitado una consulta ´acerca de la posible compatibilidad entre el cargo de Presidente de una sociedad mercantil con participación estatal mayoritaria, que tiene la condición de alto cargo a efectos del artículo 1.2.f) de la Ley 12/1995, de 11 de mayo, de Incompatibilidades de los Miembros del Gobierno de la Nación y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado, y el de Concejalª.
2. Tras analizar los preceptos de la Ley 12/1995 en relación con los de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General (LOREG), la indicada Dirección General expone su criterio, contrario a la compatibilidad de los referidos cargos, en los siguientes términos:
´Se estaría, pues, ante una supuesta colisión de dos normas; por un lado la LOREG, que no incompatibiliza ambos cargos, y por otro, la Ley 12/1995, que no prevé el cargo de Concejal como puesto que pueda ser desempeñado por un alto cargo. Supuesto éste de presunta "colisión de normas", similar al de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, cuyo artículo 5 también limita la posibilidad de que Page 421 el personal de las Administraciones Públicas, en determinadas circunstancias, pueda compatibilizar su puesto público en éstas, con el desempeño de cargos electivos en una Comunidad Autónoma o una Corporación Local, si bien esta incompatibilidad no se halla amparada en la LOREG.
Frente a esto, estaríamos, por un lado, ante una Ley Orgánica que no establece como incompatibilidad para ser Concejal el ocupar un puesto de Presidente de empresa pública o de personal de las Administraciones Públicas, aunque el cargo electivo tuviera dedicación absoluta, y por otro, el de las Leyes de Incompatibilidades, que impiden a las personas incluidas en su ámbito de aplicación el desempeño simultáneo de estos puestos.
Pero no es que las Leyes de Incompatibilidades pretendan restringir el derecho de sufragio pasivo de los empleados públicos, ya que la regulación de éste es la finalidad de la LOREG, sino que, por el contrario, tanto la Ley 12/1995, como la Ley 53/1984, que persiguen una finalidad distinta, que es la de garantizar la dedicación absoluta del alto cargo o del empleado público, establecen garantías adicionales limitando el desempeño simultáneo de determinados puestos públicos. Por ello, si bien desde el punto de vista de la LOREG no se puede limitar el derecho que tiene un ciudadano, aunque sea Presidente de una empresa pública, a ejercer como Concejal; sin embargo la Ley 12/1995 sí le impide el ejercicio simultáneo de ambos puestos.
En definitiva, esta Dirección General entiende que, si bien la LOREG no establece la incompatibilidad con el cargo de Presidente de una empresa pública, lo que está exigiendo la Ley 12/1995 es impedir el desempeño simultáneo de ambos puestos, al igual que la Ley 53/1984 impide el desempeño simultáneo del cargo de Concejal, con dedicación exclusiva, con el de empleado público.ª
3. Partiendo de estas consideraciones, y ´al objeto de obtener un dictamen de ese Servicio Jurídico del Estadoª, el Director General de Inspección, Simplificación y Calidad de los Servicios solicita informe de esta Abogacía General ´acerca de si es compatible que un alto cargo que ocupa la Presidencia de una empresa pública pueda ejercer el cargo de Concejalª, a cuyo efecto remite copia de un informe elaborado por la Abogacía del Estado del MAP de 18 de septiembre de 1996, por el que se contestaba a una consulta planteada por la indicada Dirección General, acerca de la compatibilidad entre el puesto de Presidente de una Autoridad Portuaria y el cargo de Concejal o de miembro de una Asamblea Legislativa de una Comunidad Autónoma.
I. Para resolver la cuestión planteada por la consulta de la Dirección General de Inspección, Simplificación y Calidad de los Servicios del MAP, relativa a la compatibilidad entre el cargo de Presidente de una Page 422 sociedad mercantil con participación estatal mayoritaria y el de Concejal, resulta necesario examinar, como lo hace el escrito de consulta, la normativa reguladora de las incompatibilidades que afectan a uno y otro cargo a fin de determinar, en caso de contradicción normativa, cuál de las respectivas normas debe prevalecer de acuerdo con los criterios de interpretación y aplicación de las normas que rigen en nuestro ordenamiento jurídico.
En el caso de los miembros del Gobierno de la Nación y de los altos cargos de la Administración General del Estado incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 12/1995, de 11 de mayo, el régimen de incompatibilidad de actividades y control de intereses establecido en el citado texto legal responde a la idea de que ´una Administración moderna requiere que la lealtad al servicio público sea una de las grandes exigencias de los altos cargos en el desempeño de sus puestosª, a cuyo efecto, y ´como principio general, se consagra la incompatibilidad absoluta con cualquier actividad pública o privada, retribuida o no, posibilitando el ejercicio de determinadas actividades, lógicamente exceptuadas por no afectar a la dedicación absoluta del alto cargo o a su independenciaª (exposición de motivos de la Ley 12/1995).
Este principio general se concreta en el artículo 2 de la Ley, a cuyo tenor:
´1. Los altos cargos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley ejercerán sus funciones con dedicación absoluta y no podrán compatibilizar su actividad con el desempeño, por sí o mediante sustitución o apoderamiento, de cualquier otro puesto, cargo, representación, profesión o actividad, sean de carácter público o privado, por cuenta propia o ajena, y, asimismo, tampoco podrán percibir cualquier otra remuneración con cargo a los presupuestos de las Administraciones Públicas o entidades vinculadas o dependientes de las mismas, ni cualquier otra percepción que directa o indirectamente provenga de una actividad privada.
Lo dispuesto en el párrafo anterior se entiende sin perjuicio de las excepciones señaladas en los artículos 3 y 4.ª
La incompatibilidad absoluta establecida, como principio general, en este precepto resulta aplicable a todos los altos cargos de la Administración General del Estado incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 12/1995, cuyo artículo 1.2 considera altos cargos, a estos efectos, y entre otros, a
´f) Los Presidentes de las sociedades mercantiles en que el capital sea mayoritariamente de participación estatal cuando sean designados previo Acuerdo del Consejo de Ministros o por sus propios órganos de gobierno.ª
En consecuencia, en la medida en que los Presidentes de sociedades mercantiles con capital de participación estatal mayoritaria tengan la consideración de altos cargos a los efectos de la Ley 12/1995, conforme al Page 423 artículo 1.2.f) de la misma, el artículo 2 del citado texto legal les impide compatibilizar el desempeño de sus funciones con las propias de un Concejal electo, al no ser esta última una de las actividades públicas compatibles con arreglo al artículo 3 de la citada Ley, cuyo apartado 2 sí contempla la compatibilidad de la actividad de determinados altos cargos (Ministros y Secretarios de Estado) con la de los Diputados y Senadores de las Cortes Generales que, como los Concejales, son cargos electivos, por lo que no cabe entender restringido el ámbito de aplicación de los artículos 2 y 3 de la Ley 12/1995 a las actividades públicas desempeñadas para el Gobierno de la Nación o la Administración General del Estado.
II. La conclusión anterior, sentada por la Dirección General de Inspección, Simplificación y Calidad de los Servicios en su consulta, debe contrastarse, sin embargo, con la que resulte de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General (LOREG), aplicable a las elecciones de los miembros de las Corporaciones Locales [art. 1.1.b)], respecto de los cuales establece las causas de inelegibilidad e incompatibilidad, dando con ello cumplimiento al imperativo constitucional de desarrollo del artículo 23, ´que afecta a uno de los derechos fundamentales en la realización de un Estado de Derecho: la regulación del sufragio activo y pasivo para todos los ciudadanosª (exposición de motivos de la LOREG).
En este sentido, la sentencia del Tribunal Constitucional 144/1999, de 22 de julio, con cita de otras del mismo Tribunal y de la dictada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el caso Matthews (STEDH de 19 de febrero de 1999), señala en su fundamento 4 lo siguiente:
´La legalidad cuya infracción puede reputarse una lesión del artículo 23 a los efectos de la sustanciación de un recurso de amparo ordinario es la de aquella de contenido sustantivo y no meramente procesal [...] que regule cuestiones que afecten directamente al contenido constitucional del derecho fundamental en cuestión, como, para el caso, sería lo que la LOREG establece respecto de la capacidad jurídica para ser elector y elegible, derecho de sufragio activo y pasivo, que son expresión capital de los derechos fundamentales de participación en los asuntos públicos por medio de representantes (art. 23.1 CE) y del acceso en condiciones de igualdad a los cargos públicos (art. 23.2 CE). Y ello sin que el examen de la interpretación y aplicación de esa legalidad, a la que no es ajena la jurisdicción de este Tribunal...
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