La incidencia de la sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio de 2010, en el régimen local de Cataluña
| Autor | Marina Rodríguez Beas - Josep Ramon Fuentes i Gasó |
| Cargo del Autor | Cátedra de Estudios Jurídicos Locales. Universitat Rovira i Virgili |
| Páginas | 515-526 |
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El Tribunal Constitucional, en la Sentencia 31/2010, de 28 de junio, admite que el Estatuto puede regular el régimen local aceptándolo como una «materia propia»: «(...) en principio, ninguna objeción puede formularse a que el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma, en tanto
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que su norma institucional básica, contenga las líneas fundamentales o la regulación esencial, con el in de vincular al legislador autonómico, del régimen local en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, debiendo respetar en todo caso las previsiones estatutarias, como es obvio, la competencia básica que al Estado corresponde en la materia en virtud de la reserva del art. 149.1.18 CE»748. No obstante, como se desprende de la lectura de este fragmento de la sentencia, el Tribunal Constitucional somete esta aceptación a una serie de limitaciones o condicionantes.
Por tanto, el régimen local solo es, «en principio», materia estatutaria porque, para serlo legítimamente, la regulación contenida en el Estatuto debe cumplir con las siguientes limitaciones o condicionantes749:
- El Estatuto de Autonomía solo puede contener las «líneas fundamentales o la regulación esencial» del régimen local.
- La sentencia vincula la aceptación de que se pueda regular el régimen local a la naturaleza de la norma estatutaria como norma institucional básica.
- La regulación estatutaria se establece a «in de vincular el legislador autonómico».
- Se impone una limitación de su eicacia territorial, motivo por el cual el Estatuto puede contener la regulación del régimen local en el «ámbito territorial de la Comunidad Autónoma».
- La regulación estatutaria sobre régimen local debe respetar, en todo caso, la competencia básica que «corresponde al Estado en la materia en virtud de la reserva del art. 149.1.18 de la CE». Esta interpretación la califica el Tribunal Constitucional como de «obvia». No obstante, como ponen de maniiesto Galán y Gracia, las discusiones doctrinales sobre este punto hacen difícil de admitir esta calificación, ya que hasta ese pronunciamiento, el respeto de la competencia básica se predicaba de la legislación autonómica de desarrollo y no de la legislación estatutaria750.
Sobre esta última limitación o condicionante, el tribunal considera que esta competencia se deriva directamente del art. 149.1.18 CE, ya que la materia de régimen local forma parte de la materia más amplia del «régimen jurídico de las Administraciones Públicas», y que, por consiguiente, corresponde al Estado la aprobación de la legislación básica.
Por tanto, en la sentencia se concluye que la regulación estatutaria no puede impedir el ejercicio de la competencia estatal en materia de régimen local (art. 149.1.18 CE) y, por consiguiente, el Estado puede mantener relaciones directas con los entes locales catalanes, sin perjuicio de que
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los entes locales puedan mantener una «relación más natural e intensa» con la Comunidad Autónoma751.
Los demandantes denuncian la inconstitucionalidad del art. 84.2 y 3 EAC. A su juicio, el art. 84.2 quiere ser el sustitutivo del art. 25.2 LRBRL, del que copia su sistema, aunque no su enumeración, y debe completarse con el art. 84.3 y con el art. 160.1 b), también impugnados, que conirmarían que será el legislador catalán el que establezca las competencias municipales en esas materias, sin concurso del legislador estatal. Entienden los recurrentes que ambos apartados formarían un sistema encaminado a limitar la facultad del Estado de dictar normas básicas sobre las competencias locales, atribuyéndose además a los entes locales competencias sobre materias que corresponden con carácter exclusivo o compartido al Estado, como las enunciadas en el art. 84.2.e), h) y l) EAC.
El Gobierno de la Generalitat, por su parte, alega que los recurrentes parecen olvidar que ya en el Estatuto de 1979, como en el desarrollo legislativo posterior, se contemplaba la competencia de la Comunidad Autónoma en materia local. Además, indican que el ámbito en el que se actúan las competencias locales forzosamente afectará siempre a competencias estatales y autonómicas, estando vinculadas a la gestión de los intereses respectivos, de donde se deduce que es el legislador ordinario quien debe determinarlas752. Recuerdan que la garantía de la autonomía local comporta la necesaria participación local en las decisiones que les afectan, conforme a los pronunciamientos anteriores del Tribunal Constitucional (SSTC 27/1987, de 27 de febrero; 109/1998, de 21 de mayo; y 159/2001, de 5 de julio, entre otras). De acuerdo con lo expuesto, consideran que el precepto estatutario impugnado únicamente garantizaría un nivel mínimo de competencias que en ningún caso puede ser entendido como un techo máximo, «pues no se habla de competencias exclusivas, básicas o compartidas, sino solo de "competencias propias en las siguientes materias", es decir, de acuerdo con el alcance que ije la legislación sectorial»753. En el mismo sentido, se reseña que el art. 84.3 contiene una regulación coincidente con la del art. 9.5 del texto refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña, que no ha sido declarada inconstitucional.
El Tribunal Constitucional considera que el precepto impugnado no desplaza o impide el ejercicio de la competencia estatal en materia de bases del régimen local ex art. 149.1.18 CE, en virtud de la cual corresponde al legislador estatal ijar «unos principios o bases relativos a los aspectos institucionales (organizativos y funcionales) y a las competencias locales» de los entes locales constitucionalmente necesarios. Airma que el elenco competencial que dispone el precepto estatutario 84.2 que tiene que «corresponder a los Gobiernos locales en modo alguno sustituye ni
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desplaza, sino que, en su caso, se superpone, a los principios o bases que dicte el Estado sobre las competencias locales en el ejercicio de la competencia constitucionalmente reservada por el art. 149.1.18 CE»754.
En cuanto a la falta de una expresa mención en el precepto estatutario a la competencia estatal ex art. 149.1.18 CE, el tribunal considera que ni vicia a dicho precepto de inconstitucionalidad, ni puede impedir de ninguna manera el ejercicio de esa competencia estatal755.
A la alegación referida a la inclusión en el precepto estatutario de algunas de las materias de competencia exclusiva o compartida del Estado, el tribunal la rechaza, dado que el planteamiento genérico de la parte recurrente no muestra un razonamiento acreditativo de que la Comunidad Autónoma no haya asumido competencias sobre el resto de las materias recogidas en el precepto o de que el enunciado de las mismas exceda del acervo competencial de la Comunidad Autónoma.
Del mismo modo, también desestima la impugnación del art. 84.3 EAC, al ser su fundamento el mismo que el analizado con la impugnación en su conjunto del art. 84.2 EAC. Así, en cuanto a la omisión a cualquier referencia a la competencia estatal en materia de régimen local ex art. 149.1.18 CE, afirma que es evidente que el legislador autonómico, al aprobar las referidas leyes, ha de atenerse a la legislación básica del Estado en dicha materia, respetando, en todo caso, la competencia estatal.
En conclusión, el Tribunal Constitucional declara la constitucionalidad de los preceptos impugnados.
El art. 86.5 EAC atribuye a la Generalitat «el control de la adecuación al ordenamiento jurídico de los actos y acuerdos adoptados por los municipios y, si procede, la impugnación correspondiente ante la jurisdicción contenciosa administrativa, sin perjuicio de las acciones que el Estado pueda emprender en defensa de sus competencias». Este último inciso del precepto es impugnado por los recurrentes al considerar que supone «marginar al Estado», ya que el precepto impugnado contrae las posibilidades de control del Estado y que este no podría, por ejemplo, hacer uso de las facultades de subrogación y disolución contempladas en los arts. 60 y 61 LRBRL. Airman que el control que corresponde al Estado ha de determinarlo el propio Estado, que cuenta para ello con los títulos del art. 149.1.14 y 18 CE, que le permiten optar entre distintos modelos con mayor o menor peso de los controles estrictamente jurisdiccionales756.
El Tribunal Constitucional considera que la indeterminación o la insuiciencia del inciso final del art. 86.5 debe entenderse que no priva al Estado de los medios de acción o control que establezca en el ejercicio de los títulos competenciales que constitucionalmente le resultan atri-
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buidos por el art. 149.1 CE y que se adecúen a su respectivo ámbito, debiendo insistirse de nuevo en que la falta de una mención expresa a las competencias estatales ex art. 149.1 CE de ninguna manera impide su ejercicio757. Este pronunciamiento sigue el mismo sentido que la doctrina constitucional acerca del carácter básico de la introducción de posibles controles administrativos de legalidad sobre los actos y acuerdos de las entidades locales y de la eliminación de tales...
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