La incidencia del planeamiento urbanístico en la gestión sostenible del entorno
| Autor | Mª. Fuensanta Gómez Manresa |
| Cargo del Autor | Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo (Acr. Profesora Titular de Universidad) Universidad de Murcia |
| Páginas | 107-156 |
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El planeamiento específico, integrado por los distintos instrumentos de ordenación del suelo sobre el que se actúa, constituye un requisito imprescindible para acometer cualquier tipo de actuación gestora en un ámbito territorial concreto87. La formulación de los planes es una función pública en la que encontramos ámbitos de discrecionalidad administrativa88, no por ello
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exenta de límites y de la necesaria motivación89, en la medida que la potestad de planeamiento es ampliamente discrecional, ya que su finalidad es configurar el espacio territorial al que se refiere y encauzar su desarrollo futuro según un cierto modelo.
Por otro lado, la exigencia de planeamiento no puede ser entendida sin ponerla en conexión con la tipología de suelo90. A este respecto y antes de abordar determinadas legislaciones autonómicas a título ejemplificativo, se expone, dado su carácter general y supletorio, el contenido del artículo 31 del RGU, en el que se establece que para suelo urbano basta la aprobación del plan general, siempre y cuando contenga una ordenación detallada, si bien, ante esta carencia, será preciso un plan especial de reforma interior o un estudio de detalle; sin embargo, en suelo urbaniza-ble programado bastará un plan parcial, mientras que en el no programado la actuación estará supeditada a la existencia, también, del correspondiente programa de actuación91.
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En efecto, la ejecución de sistemas generales integrantes de la estructura general y orgánica del territorio se llevará a cabo bien directamente mediante la aprobación de un plan parcial o a través de su inclusión en los sectores correspondientes para su desarrollo en planes parciales. En este sentido, ha de tenerse en cuenta que en los Municipios sin plan general entrarán enjuego las normas complementarias y subsidiarias del planeamiento, pues no debe olvidarse que la falta de aquél implica la inexistencia de suelo urbanizable, llevándose a cabo un mínimo desarrollo a través de las previsiones de las mencionadas normas y del correspondiente plan parcial92. En consecuencia, ante la falta de los citados instrumentos, será necesaria la previa aprobación de un proyecto de delimitación de suelo urbano y de las correspondientes ordenanzas de construcción93.
Esta vinculación del planeamiento al tipo de suelo, se evidencia en el Decreto Legislativo asturiano que establece que la ejecución de actuaciones de urbanización o edificación requerirá la aprobación del instrumento de planeamiento exigible en cada caso, además de la delimitación del polígono o unidad de actuación correspondiente, cuando sea necesario94. Por tanto, en suelo urbano será suficiente la aprobación del plan general, si éste contuviera una ordenación detallada y, de no ser así, la del correspondiente plan especial o estudio de detalle; sin embargo, en suelo urbanizable se requiere la previa aprobación de un plan parcial, que podrá ser simultánea a la del proyecto de actuación o instrumento análogo de gestión. Por último, la ejecución de los sistemas generales se llevará a cabo directamente o mediante planes especiales.
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En este mismo sentido, la Ley cántabra dispone que la ejecución urbanística requiere la aprobación del planeamiento pormenorizado, cuando sea exigible según las distintas clases de suelo, salvo que el plan general hubiera adelantado las determinaciones propias de aquél95. De este modo, en suelo urbano consolidado son suficientes las determinaciones del plan general de ordenación urbana, salvo que éste remitiese a un plan especial y con independencia de los estudios de detalle cuando sean necesarios96; mientras que en el suelo urbano no consolidado y en el urbaniza-ble delimitado se requerirá la previa aprobación del plan parcial que desarrolle el sector correspondiente o, en su caso, y para el suelo urbano, un plan especial, todo ello sin perjuicio de que el plan general contuviese las determinaciones y contenidos de un plan parcial asumiendo los efectos de éste97. Por último, en el suelo urbanizable residual se requerirá siempre un plan parcial98.
Por otra parte, la reciente Ley valenciana regula, en su artículo 28, la clasificación del suelo como se expone seguidamente: "1.
Los instrumentos de planeamiento clasifican el suelo en suelo urbano, suelo urbanizable y suelo no urbanizable. 2. El plan general estructural clasificará como suelo no urbanizable los terrenos que zonifique como zonas rurales, según esta ley. 3. Son suelo urbano los solares y los terrenos que el plan general estructural zonifique como zonas urbanizadas, de acuerdo con el artículo 25.2. b de esta ley. 4. El plan general estructural clasificará como suelo urbanizable los terrenos que zonifique como zonas de nuevo desarrollo o expansión urbana. La clasificación como suelo urbanizable por el plan supone la mera aptitud de los terrenos para su urbanización, previa programación de los mismos".
La norma valenciana distingue, en atención al rango y escala de las determinaciones del planeamiento, dos niveles: la ordenación estructural y la ordenación pormenorizada99. La primera,
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que se realiza a través del plan general estructural, define el modelo territorial y urbanístico del municipio, coordina y regula la localización espacial de los usos generales en todo el territorio municipal, clasifica el suelo, establece las condiciones básicas para su desarrollo y sostenibilidad y define zonas de distinta utilización del suelo, vertebrándolas mediante la infraestructura verde y la red primaria de dotaciones públicas100; mientras que la segunda, que se plasma en planes parciales, de reforma interior y en los estudios de detalle, desarrolla y concreta la ordenación estructural y regula el uso detallado del suelo y la edificación101.
El plan general estructural ha de contener los objetivos, umbrales e indicadores de sostenibilidad territorial con un horizonte temporal de veinte años, que serán vinculantes para la evaluación y seguimiento del plan, sin perjuicio de que la vigencia del plan sea indefinida102. Se dispone, además, que el plan general estructural definirá un conjunto de indicadores de sostenibilidad para su evaluación y seguimiento que deberán tener como atributos imprescindibles los que se especifican seguidamente: sencillez, disponibilidad, Habilidad, representatividad y comparabilidad103.
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La citada ordenación pormenorizada se fija en el plan de ordenación pormenorizada, en los planes parciales, en los planes de reforma interior y en los estudios de detalle.
Son funciones del plan de ordenación pormenorizada: regular las ordenanzas generales de edificación aplicables en todo el término municipal, sin perjuicio de las especificidades que puedan establecer los planes parciales y de reforma interior, en atención, debidamente justificada, a las características singulares de su específico sector o área de ordenación; ordenar el suelo urbano, incluyendo los núcleos urbanizados, los asentamientos rurales ya consolidados y sus aledaños, salvo en las áreas de reforma interior previstas, así como los ámbitos de suelos semiconsolidados de vivienda unifamiliar en medio rural carentes de urbanización, pudiendo prever la remisión de tal ordenación al correspondiente plan especial; en el supuesto de que lo aconseje el modelo de ordenación escogido, puede planificar ámbitos de expansión urbana clasificados como suelo urbanizable incluso cuando, por su amplitud y características, pudieran configurar un sector completo de plan parcial. En este último caso, el plan de ordenación pormenorizada observará, en el diseño de la ordenación, los mismos estándares de calidad urbana que serían exigibles para redactar un plan parcial.
Se ha de puntualizar que cuando el modelo de ordenación adoptado mantenga los usos y los parámetros correspondientes a determinadas zonas o subzonas de suelo urbano o a sectores concretos de suelo urbanizable establecidas en el planeamiento anterior, el plan de ordenación pormenorizada se podrá formular y afectará, exclusivamente, a aquellos suelos donde se vaya a innovar la ordenación urbanística vigente104.
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También a título ejemplificativo, se aborda el régimen jurídico contenido en el Decreto Legislativo catalán que distingue entre planes especiales urbanísticos autónomos y planes de mejora105. En efecto, los planes especiales urbanísticos autónomos pueden aprobarse para implantar en el territorio infraestructuras no previstas en el planeamiento territorial o urbanístico relativas a los sistemas urbanísticos de comunicaciones o de equipamiento comunitario, de carácter general o local, salvo que la legislación sectorial aplicable a estas infraestructuras regule instrumentos específicos para ejecutarlas vinculantes para el planeamiento urbanístico, de modo que, además de las facultades que el artículo 67.3106 determina para los planes especiales urbanísticos de desarrollo no previstos expresamente en el planeamiento territorial o urbanístico, pueden calificar el suelo necesario para la implantación de la infraestructura como sistema urbanístico, de carácter
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general o local, sin posibilidad, sin embargo, de alterar la calificación del suelo reservado por este planeamiento para sistemas urbanísticos generales107.
Además, la normativa catalana concreta el objeto de los planes de mejora urbana previstos: en suelo urbano...
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