La incidencia de la Ley 6/98 en el Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio
| Autor | Luis Miguel López Fernández |
| Cargo | Profesor de Derecho Civil de la Universidad Autónoma de Madrid |
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CONSIDERACIONES INTRODUCTORIAS: LOS MOTIVOS DE LA ESCASA INCIDENCIA CUANTITATIVA DE LA LEY 6/98, SOBRE REGIMEN DEL SUELO Y VALORACIONES, EN LAS NORMAS COMPLEMENTARIAS AL REGLAMENTO HIPOTECARIO
El Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la aplicación de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística -en lo sucesivo NCRH- se sitúa en el Ordenamiento Jurídico mediante dos coordenadas que explican perfectamente la reducida influencia que para el mismo se deriva de la promulgación de la Ley 6/98, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones -en lo sucesivo Ley 6/98-: se trata de una norma adjetiva y de rango reglamentario.
En tanto norma adjetiva, su alcance se limita a la regulación del acceso al Registro de la Propiedad de las modificaciones experimentadas por las fincas como consecuencia de actos jurídicos o materiales de ejecución del Derecho Urbanístico. Esto quiere decir que, al menos en perfecta teoría, las NCRH no pueden afectar a la regulación sustantiva de los actos sometidos a inscripción, añadiendo o eliminando ninguno de los requisitos exigidos en abstracto para su validez, sino que han de limitarse a establecer las cautelas precisas para garantizar la legalidad del concreto acto cuya inscripción se pretende.
Ese carácter meramente adjetivo también supone que la modificación de las normas aplicables a la producción del acto inscribible puede incidir de manera refleja en la norma registral, exigiendo nuevos requisitos para verificar que los nuevos presupuestos establecidos para la validez del acto se han cumplido efectivamente, o eliminando los establecidos para asegurar la concurrencia de presupuestos derogados: así, por ejemplo, la aplicación del silencio positivo en un supuesto que antes requería decisión expresa, implicará la necesidad de admitir la acreditación de ese silencio administrativo como título inscribible, aún cuando la norma adjetiva no haya sido modificada y se limite a contemplar la certificación administrativa de la resolución expresa recaída en el expediente.
En tanto disposición de carácter reglamentario, las NCRH están sometidas al principio de jerarquía normativa, y por lo tanto a la prevalencia de las disposiciones de rango superior que básicamente están constituidas por las disposiciones de la vigente Ley Hipotecaria de 8 de febrero de 1946 -en especial las relativas a los actos inscribibles, contenido y forma de las inscripciones-, y por las normas que participan de tal naturaleza hipotecaria pese a estar contenidas en el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio -en lo sucesivo TRLS de 1992-.
A estas observaciones se añade el hecho de que una buena parte del contenido de las NCRH se dedica a regular el funcionamiento interno del Registro de la Propiedad -manera concreta de realizar los asientos, documento público inscribible, asiento procedente en cada caso, etc.-, en relación con actos muy especiales y que por ello presentan una difícil relación con las genéricas previsiones de la Ley Hipotecaria. Esto hace que a menudo las NCRH tengan la condición de auténtico reglamento independiente -figura perfectamente posible en nuestro ordenamiento constitucional, mientras no se incida en materias reservadas a la Ley por el Constituyente- (Ref.).
Puestas así las cosas, resulta fácil explicar la escasa incidencia que la nueva Ley Estatal de Suelo puede tener en relación con el contenido de las NCRH -al menos en términos cuantitativos-. Para ello sólo hay que considerar los siguientes datos:
- La normativa aplicable a la producción de los actos cuyo acceso al Registro regulan las NCRH ha sido afectado en muy escasa medida por la nueva Ley Estatal de Suelo. Cosa lógica si consideramos que esa regulación se integra en la competencia sobre ordenación del territorio y urbanismo, asumida por las Comunidades Autónomas con carácter exclusivo (Ref.) -con escasas excepciones, entre las que se cuentan los aspectos expropiatorios que se amparan en la competencia atribuida al Estado por el artículo 149.1.18 de la Constitución Española-. El hecho de que la competencia para regular la producción de un acto jurídico y la competencia para disciplinar el reflejo registral de dicho acto no sean compartimentos absolutamente estancos -ya dijimos que la regulación adjetiva ha de garantizar la comprobación de que concurren los presupuestos legales para la producción del acto inscribible-, y de que la regulación de ambos aspectos corresponda a distintos centros de poder, dará lugar a una gran variedad de problemas, pero desde luego contribuye a explicar la escasa incidencia cuantitativa de la Ley 6/98 en el contenido de las NCRH.
- Las normas de naturaleza registral contenidas en el TRLS de 1992, y que las NCRH vinieron en buena medida a desarrollar, también se mantienen casi inalteradas. Así se deduce de la excepción, contemplada en la Disposición derogatoria única de la Ley 6/1998, en relación con el grueso de los preceptos del TRLS que tenían alcance registral -se trata, concretamente, de los artículos 307 a 310 del citado texto normativo-. Tampoco ha sido grande la trascendencia de las modificaciones introducidas por la nueva ley en la redacción de otros preceptos de alcance registral que se encontraban diseminados a lo largo del articulado del TRLS: en la mayoría de los supuestos, y como sucede con la regulación de los aspectos relativos a la declaración de obra nueva, la reforma casi se limita a cambiar su numeración.
Ello no significa que la nueva Ley deje de plantear algunas cuestiones en su relación con las NCRH. Así ocurre con aspectos determinados de la expropiación forzosa y, muy especialmente, con los nuevos términos en que se plantea la relación entre inscripción registral y subrogación ex lege. En lo demás, su incidencia es inexistente, lo cual no significa que las NCRH estén exentas de problemas en su articulación con los preceptos legales que vienen a desarrollar, sino sólo que esos problemas seguirán planteándose en los mismos términos que antes de la entrada en vigor de la Ley 6/98.
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LAS MODIFICACIONES INTRODUCIDAS POR LA LEY 6/98 Y EL REFLEJO REGISTRAL DE LAS EXPROPIACIONES URBANISTICAS.
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ASPECTOS GENERALES
Los artículos 218 a 224 del TRLS regulaban el procedimiento aplicable a las expropiaciones urbanísticas, y, en especial, el procedimiento denominado de tasación conjunta. Las precisiones relativas a la relación de estas expropiaciones con el Registro de la Propiedad se contemplaban en los artículos 222.2, 223 y 224 del mencionado texto legal, que establecían las oportunas precisiones acerca de la aplicación -en el ámbito de las expropiaciones urbanísticas- de los preceptos generales contenidos en la Ley de Expropiación Forzosa, en el Reglamento de desarrollo de la misma, y en el Reglamento Hipotecario. Todas esas normas fueron desarrolladas y armonizadas a través de los artículos 22 a 28 de las NCRH -que componen el capítulo III de este último texto reglamentario-.
En relación con la regulación de las expropiaciones urbanísticas llevada a cabo en las mencionadas normas del TRLS de 1992, la Ley 6/98 contempla las modificaciones siguientes:
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El artículo 38 -relativo a la aprobación y efectos del procedimiento de tasación conjunta-, se ha redactado de acuerdo con la doctrina sentada por la STC 61/97, de 20 de marzo -fundamento jurídico núm. 31-, según la cual «las peculiaridades que merezcan las expropiaciones especiales sólo podrán ser establecidas, en su caso, con un marcado carácter principal o mínimo y en cuanto sean expresión de las garantías procedimentales generales», y que llevó a la declaración de inconstitucionalidad del artículo 220.1 del TRLS de 1992 -que había sido impugnado por la Generalidad de Cataluña por entender que suponía una indebida vinculación de las actuaciones de los órganos autonómicos a la normativa estatal-. De esta manera, en el Proyecto no se prejuzga el órgano competente para aprobar el proyecto de expropiación en la tasación conjunta, y tampoco que esa aprobación implique la declaración de urgencia de la ocupación de los bienes y derechos afectados a todos los efectos -especialmente los procedimentales-. Está claro que tal modificación no afecta en modo alguno a las NCRH.
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En el mismo artículo 38 se ha incluido un párrafo final, de acuerdo con el cual «Asimismo, habilitará para proceder a la ocupación de las fincas la aprobación del documento de adjudicación de las futuras parcelas en que se hubiera concretado el pago en especie, de conformidad con lo establecido en el artículo anterior». La mencionada adición procede de una enmienda presentada por el Grupo Popular, que se justificaba en tanto «posibilita la ocupación de las fincas expropiadas cuando, de conformidad con lo que dispone el artículo 36, se haya acordado con el expropiado el pago en terrenos y no exista por tanto pago o depósito en metálico, sino solamente aprobación del documento de adjudicación de las futuras parcelas de terreno de valor equivalente» (Ref.).
La modificación afecta a las NCRH en tanto establece claramente la posibilidad de sustituir el acta de pago o consignación del justiprecio o de la valoración establecida por el órgano competente, por el documento o acta de adjudicación de las futuras parcelas en que se hubiera concretado el pago en especie. De los problemas planteados por la interpretación de este precepto nos ocuparemos más adelante, en un epígrafe especial.
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El artículo 39 del Proyecto gubernamental reproduce básicamente el contenido del artículo 223 del TRLS de 1992, sin más alteraciones que las siguientes:
- Exige el levantamiento de un acta de ocupación para cada una de las fincas afectadas por el expediente expropiatorio -el TRLS parecía permitir que en una sola acta se reflejara la ocupación de varias fincas. No existe...
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