La incidencia de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local en el régimen local de Cataluña (LRSAL)
| Autor | Marina Rodríguez Beas - Josep Ramon Fuentes i Gasó |
| Cargo del Autor | Cátedra de Estudios Jurídicos Locales. Universitat Rovira i Virgili |
| Páginas | 526-554 |
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La LRSAL, tiene como principales objetivos reformar la estructura institucional y organizativa de la Administración Local; modificar la titularidad, el ejercicio y el ámbito material de las competencias locales, e incidir en diferentes aspectos de gestión y del personal del Gobierno y de la Administración de los entes locales. Todo esto, con la finalidad de conseguir una Administración Local más simplificada, con menor número de entidades, y que se rija plenamente por los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad inanciera775.
A pesar de que estos objetivos a priori podrían ser considerados necesarios, los medios y medidas a través de los cuales la ley pretende conseguirlo son muy controvertidos. Multitud de voces, durante la tramitación del anteproyecto de ley y del proyecto de ley, ya en fase parlamentaria, han visto en este texto un desapoderamiento de los Gobiernos locales en muchos aspectos y una recentralización de competencias por parte del Estado en detrimento de las Comunidades Autónomas en esta materia776.
La reforma que realiza la LRSAL sobre el régimen local777es, sin duda, la más significativa, porque somete a una revisión profunda al conjunto de disposiciones relativas al complejo estatuto jurídico de la Administración Local, y todo ello, según declara, con el objetivo de clarificar la competencias municipales para evitar duplicidades y hacer efectivo el principio «una Administración, una competencia»778; racionalizar la estructura organizativa de la Administración Local,
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garantizar un control inanciero y presupuestario más riguroso, y favorecer la iniciativa económica privada evitando intervenciones administrativas desproporcionadas.
El principio constitucional de la autonomía local779parte del art. 137 CE, en tanto que constituye la base de la organización territorial del Estado en municipios, provincias y Comunidades Autónomas, y establece que todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Esta autonomía está reconocida especíicamente para los municipios en el art. 140 CE y para las provincias en el art. 141 CE.
De los citados preceptos constitucionales se observa que la autonomía que se les otorga a las entidades locales es para su gobierno y administración, garantizándose así su existencia. Esta es una construcción jurídica llamada por la doctrina como garantía institucional, pero lo que no se establece es un elenco de competencias propias y exclusivas.
La concepción de la autonomía local es de origen doctrinal, aunque fue asumida por el Tribunal Constitucional a partir de su conocida sentencia de 28 de julio de 1981, pero finalmente se plasmó en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
En la sentencia del Tribunal Constitucional citada anteriormente se ijó el contenido de la autonomía que la Constitución española garantiza, ya que en su fundamento de derecho tercero se acude al concepto de «garantía institucional», manifestando que «el orden jurídico-político establecido por la Constitución asegura la existencia de determinadas instituciones, a las que se considera como componentes esenciales y cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales, estableciendo en ellas un núcleo o reducto indisponible para el legislador. Las instituciones garantizadas son elementos arquitecturales indispensables del orden constitucional y las normaciones que las protegen son, sin duda, normaciones organizativas, pero (...) la coniguración institucional concreta se deiere al legislador ordinario al que no se ija más límite que el reducto indisponible o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza. Por deinición, en consecuencia, la garantía institucional no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y ijado de una vez por todas, sino la preservación de la institución en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social
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en cada tiempo y lugar. Dicha garantía es desconocida cuando la institución es limitada de tal modo que se la priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre. Tales son los límites para su determinación por las normas que la regulan y por la aplicación que se haga de estas. En definitiva, la única interdicción claramente discernible es la ruptura clara y neta con esa imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace (...)».
De lo manifestado por el Tribunal Constitucional se extrae que lo que garantiza el precepto constitucional no son las competencias locales, sino el derecho de todos los entes de ese nivel territorial a intervenir en todos los asuntos que afecten a su territorio. Sobre esto es lo que, tras la Sentencia 32/1981, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en numerosas ocasiones acerca de la autonomía local repitiendo y ampliando su doctrinal inicial, como, por ejemplo, en su Sentencia 170/1989, de 19 de octubre, en la cual alude a la garantía institucional como «el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias (...). Más allá de este límite de contenido mínimo que protege la garantía institucional, la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, que permite, por tanto, coniguraciones legales diversas, válidas en cuanto respeten aquella garantía institucional»780.
Así pues, podemos afirmar que de esa doctrina constitucional se deriva la afirmación de que no hay asuntos exclusivamente locales, ya que la autonomía local implica el reconocimiento de potestades para actuar como tal poder público, pero no expresa el alcance de esos poderes en los distintos sectores de actividad.
No obstante, más allá de los preceptos constitucionales y estatutarios (art. 83.1, 84.1, 84.2, 86.1 EAC) señalados, la autonomía local, conforme con la jurisprudencia constitucional, se concibe como un derecho de coniguración legal que corresponde delimitar al legislador ordinario, estatal o autonómico, en el ámbito de sus competencias.
Por lo tanto, la posición constitucional de los entes locales y la concepción de su autonomía supone adoptar una doble óptica, ya que en lo estructural el Estado ija las bases y la Comunidad Autónoma su desarrollo, pero en materia competencial cada legislador debe determinar en cada caso cuáles son los intereses locales o supralocales existentes. Así, la ley sectorial es quien concreta el derecho de los entes locales a intervenir, con mayor o menor intensidad, en los diversos sectores de la acción pública. Este derecho a intervenir puede ir desde la asignación de la entera capacidad de decisión al establecimiento de técnicas de informe o procedimientos conjuntos, que en todo caso deben respetar la potestad de autoorganización local.
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Las dificultades para deinir el contenido esencial de la autónomía local las ha remarcado el Tribunal Constitucional afirmando que «la única interdicción claramente discernible es la ruptura clara y limpia con esa imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace»781.
En este sentido, aunque el Tribunal Constitucional ha insistido en que la autonomía local no asegura un «estatus quo organizativo» ni «un haz mínimo de competencias» 782, ha entendido que la competencia municipal para prestar los servicios mínimos obligatorios del art. 26 LRBRL formaba parte del contenido esencial de esta, como también la prohibición de que el legislador regule la capacidad decisoria de los entes locales territoriales respecto de los asuntos de su interés, de manera que «se sitúe por debajo de ese umbral mínimo que les garantiza su participación efectiva en los asuntos que les atañen y, por consiguiente, su existencia como reales instituciones de autogobierno»783.
A pesar de todo lo expuesto, hay un elemento más que puede actuar como límite externo al legislador estatal básico a la hora de delimitar el contenido de la autonomía local, como es la Carta Europea de Autonomía Local. El propio Tribunal Constitucional ha utilizado en reiteradas ocasiones la...
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