La incidencia del artículo 32 de la Ley 40/2105 sobre la responsabilidad patrimonial del estado-legislador en materia tributaria. '¿Crónica de una muerte anunciada?

Autor:Yohan Andrés Campos Martínez
Cargo:Doctor en Derecho. Universidad de Castilla-La Mancha
Páginas:121-176
RESUMEN

La previsible próxima entrada en vigor del artículo 32 de la Ley 40/2015, que pretende regular y controlar la generosa interpretación dada a la acción de responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador por parte del Tribunal Supremo, deja en evidencia una serie de planteamientos y requisitos que parecen entrar en conflicto con los fundamentos jurisprudenciales en los que tiene origen esta... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introducción

Como es sabido, desde el mismo momento en que el Tribunal Supremo, con el objetivo de establecer un mecanismo que permitiera la tutela judicial efectiva, en ausencia de un regulación legal expresa y con fundamento en una serie de principios generales de Derecho, principios constitucionales y principios de la Unión Europea, decidió plantear de una manera tan amplia la existencia de una acción de responsabilidad mediante la cual se obtuviera, en forma de indemni-

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zación, la reparación de los perjuicios ocasionados por el actuar del Legislador, varios han sido los intentos fallidos por parte del Gobierno nacional y de la misma Administración, de regular y controlar esta discutida figura, en especial cuando a lo que nos enfrentamos son asuntos relacionados con la materia tributaria.

Cierto es que de la aplicación de la figura de la responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador se desprende un evidente riesgo sobre las arcas públicas1con ocasión de la reparación de los perjuicios generados por la satisfacción de una exacción soportada en una norma tributaria declarada de manera posterior como inconstitucional o vulneradora del Derecho de la Unión Europea, pues ésta figura se ha terminado erigiendo como el mecanismo más efectivo para lograr el restablecimiento de esas situaciones perjudiciales debido a que el ordenamiento jurídico a nivel administrativo y tributario, de un lado, no parece estar preparado para asumir los retos que plantea esta nueva concepción de responsabilidad y, de otro lado, y con ocasión de una interpretación restrictiva de los procedimientos, parece impedir la recuperación de esas cantidades satisfechas, ahora devenidas como ilegitimas.

La alerta generada por las graves consecuencias económicas derivadas del cumplimiento de las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante TJUE) de 26 de enero de 20102, asunto "Transportes Urbanos S.L.", que llevaría al Tribunal Supremo3a abrir

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la posibilidad de que los contribuyentes acudieran mediante la acción de responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador en igualdad de condiciones sin importar el origen de la declaración de antijuridicidad o ilegalidad de la norma (inconstitucionalidad o vulneración del Derecho de la UE), y que determinó que los particulares pudieran acceder a la acción sin necesidad de agotar una vía de recurso previa; y en especial, con ocasión de la Sentencia de 27 de enero de 2014 sobre el denominado "céntimo sanitario"4, del cual se derivaba la obligación que nace para los Estados miembros de devolver las cantidades satisfechas con ocasión de un tributo declarado contrario al ordenamiento jurídico europeo mediante los mecanismos dispuestos dentro de sus ordenamientos jurídicos, fue el llamado de atención definitivo para que el Gobierno nacional se decidiera de una vez por todas a tratar de regular esta institución que podría llegar a poner en riesgo las finanzas públicas.

Es evidente que la figura de la responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador requiere de manera primordial un reconocimiento por parte del ordenamiento jurídico interno, no sólo con ocasión de la necesaria clarificación y unificación de algunos conceptos por parte del Tribunal Supremo en su acción y del mismo TJUE en su principio supranacional, sino porque el restablecimiento de las situaciones perjudiciales derivadas de este supuesto tan especial necesita una reinterpretación5que permita a través de un estudio serio y profundo de la figura, tanto el restablecimiento de las situaciones perjudiciales a favor del contribuyente, como la recuperación, por parte de la Administración, del control del estudio de cada caso particular a través del reconocimiento, integración y estructuración de una figura que permita lograr el objetivo de la tutela judicial efectiva6.

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Desafortunadamente los diversos intentos que propenden por la necesaria integración de la figura dentro del ordenamiento nacional han dejado entrever un interés más orientado a restringir su alcance que a desarrollar una regulación que permita el restablecimiento de las situaciones perjudiciales originadas de la declaración de antijuridicidad, ilegalidad o ilegitimidad de las normas tributarias, dentro de un sistema que propende a la distribución justa de las cargas públicas7.

Así es como el último intento de regular la responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador lo encontramos durante un periodo de gran de producción legislativa a finales del año 2015, a través de la promulgación de la Ley 39/2015, del Procedimiento Común de las Administraciones Públicas, y en especial de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, ambas de 1 de octubre. Estas nor

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mas, cuya vigencia se iniciará a partir del 2 de octubre de 2016 y que modificarán y sustituirán el contenido de la Ley Régimen Jurídico y de Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC)8, en un inicio, presentarán un panorama alentador para algunas de las cuestiones propias del funcionamiento de la Administración, ya que plantea una serie de elementos necesarios para agilizar la relación entre ésta y los particulares, al igual que para mejorar la transparencia de las instituciones, los procedimientos y los trámites9. No obstante, dentro del texto legislativo de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, nos encontramos una serie de preceptos relacionados con la responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador, que no sólo pretenden integrar y regular dicha institución como una responsabilidad propia de las Administraciones Públicas, acogiéndola dentro del nuevo procedimiento único común10, sino que además pretende restringir su alcance a través de medidas procedimentales de cuestionable legalidad.

Es por ello que hemos de advertir que, con su vigencia, nos habremos de enfrentar a una serie de inconvenientes que el Tribunal Constitucional, el Tribunal Supremo, el TJUE y hasta el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en adelante TEDH), van a tener que

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solventar, pues es palpable que el precepto legal presenta serias deficiencias en su técnica legislativa y grandes contradicciones, no sólo con los elementos jurídicos sobre los cuales se apoyó el Tribunal Supremo para la creación de su acción, sino con una serie de principios del ordenamiento jurídico supranacional defendidos por el TJUE y el TEDH, lo que en última instancia va a generar que el debate de la responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador se reavive.

II La actualidad de la responsabilidad patrimonial del estado-legislador en materia tributaria
  1. Fundamento

    La responsabilidad patrimonial del Estado ha adquirido gran relevancia en nuestros días, no sólo en el ámbito de los ordenamientos internos, sino a nivel de la UE, ya no tanto como una doctrina novedosa en el sistema, sino más bien como la vía más efectiva para reparar los daños provocados a los ciudadanos por las actuaciones indebidas, antijurídicas, ilícitas o ilegales, con independencia que dichos perjuicios sean causados por cualquiera de los órganos del poder de un Estado o con independencia de su organización política y territorial11. Por ello es relevante entender que el concepto de responsabilidad patrimonial ha permeado todas y cada una de las actuaciones de los integrantes de un Estado12, inclusive si la situación perjudicial que debe ser restablecida es producida por el mismo Legislador al promulgar normas que afecten intereses y derechos de los particulares, bien porque las mismas establezcan cargas que éstos no están obligados a soportar sin una justa compensación, o bien porque dichas medidas han sido declaradas inconstitucionales o vulneradoras del Derecho de la UE, pues aunque ésta sea una responsabilidad controvertida y carente de cobertura legal expresa, ha encontrado su fortalecimiento en el sometimiento de todos los poderes públicos del Estado a los ele-

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    mentos superiores de Derecho reconocidos en la Constitución y en otra serie de normas u ordenamientos reconocidos por ésta, como es el caso del Derecho de la UE.

    Recordemos que dentro de nuestro ordenamiento jurídico el fundamento legal general de la responsabilidad patrimonial del Estado recae sobre los artículos 9.3, 106.2 y 121 de la Constitución española. De manera específica encontramos que la responsabilidad del Estado-Administración tiene su propio desarrollo legislativo a través del Título X (De la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus autoridades y demás personal a su servicio), artículos 139 a 146 del de la LRJPAC13. De igual manera la responsabilidad del EstadoJuez tiene su propio desarrollo en el Título V (De la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia), artículos 292 a 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; mientras que la responsabilidad del Estado-Legislador carece de un desarrollo legislativo específico, siendo el único de los poderes públicos del Estado que carece de regulación propia. Es por ello que su nacimiento, evolución y consolidación lo debemos a la jurisprudencia del Tribunal Supremo que, a través de sus decisiones, ha creado, con fundamento en diversos y dispersos elementos del Derecho, un sistema que de alguna forma permite restablecer las situaciones perjudiciales producidas por actos normativos de origen legal o ilegal que los particulares no tenían la obligación de soportar.

    Así, debemos entender que la institución de la responsabilidad del Estado-Legislador presenta un gran debate que gira en torno no sólo a su nacimiento, sino a su desarrollo y a sus aspectos procesales. Dichos problemas, que eran compartidos en su...

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