La incidencia del artículo 40 TUE en la acción exterior de la UE
| Autor | Carmen Martínez Capdevila/Irene Blázquez Navarro |
| Cargo | Profesora Titular de Derecho Internacional Público (Universidad Autónoma de Madrid)/Profesora Contratada Doctora de Derecho Internacional Público (Universidad Autónoma de Madrid, en excedencia) |
| Páginas | 197-219 |
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Desde los años setenta se ha distinguido, dentro de la acción exterior de la actual UE, entre las Relaciones Exteriores de las Comunidades Europeas y lo que en origen se denominó la Cooperación Política Europea, que con el Tratado de Maastricht se convirtió en la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC).
Aunque no en un sentido formal, dicha división sigue existiendo en buena medida. El Tratado de Lisboa dotó a la UE de una personalidad jurídica única y abolió su estructura en pilares, pero junto a este paso hacia la “constitucionalización” de la alta política exterior, se mantiene el lenguaje de la separación en el artículo 40 TUE, la lógica intergubernamental/ supranacional, siendo necesario demarcar la actuación de la UE en el ámbito de la PESC y en otros campos competenciales.
Determinar si la acción exterior de la UE debe encuadrarse dentro de la PESC o en el marco de otras políticas de la Unión no es uno de esos debates fútiles que carecen de consecuencias prácticas. Las diferencias en los procedimientos decisorios, el control democrático y la competencia judicial en un marco u otro tienen una importancia sustantiva.
Sin embargo, en un buen número de supuestos la actuación de la UE puede perseguir una doble finalidad, tener un componente mixto, incidir en ámbitos materiales diversos. Y puede suceder que sean estos fines y componentes difícilmente separables.
Es el caso cuando la UE al combatir la proliferación de armas ligeras en países escasamente desarrollados, pretende contribuir a su desarrollo económico y social, así como al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. ¿Cuál sería el fundamento de dicha actuación? En su sentencia de 2008 en el asunto ECOWAS, el Tribunal de Justicia de la UE (en adelante, TJUE) concluyó que no era posible utilizar conjuntamente las bases jurídicas correspondientes a las materias afectadas (cooperación al desarrollo y PESC) –y que debía priorizarse la primera sobre la segunda1–.
Lo fuera o no entonces, ¿es esa solución aceptable tras los cambios operados por el Tratado de Lisboa? ¿La necesaria preservación de los procedimientos y atribuciones de las instituciones en uno y otro plano requerida por el artículo 40 TUE es tal que no ha lugar a recurrir a un doble fundamento jurídico que, sin embargo, resulte en un acto único, especular de la pretendida unicidad de la proyección exterior de la UE?
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Este debate sobre la plausibilidad de la doble base jurídica se suscita con particularidades también en el ámbito de las medidas restrictivas2. En todo caso, el actual artículo 40 TUE, anterior artículo 47 TUE, y los cambios que en esta disposición introduce el Tratado de Lisboa, es el punto de partida necesario en el análisis de las implicaciones de la escisión entre una política exterior con vocación omnicomprensiva y predominio gubernamental y sus dimensiones materiales.
Quizás hay argumentos para entender que existe al menos alguna posibilidad de aunar procedimientos y atribuciones en un escenario constitucional de mayor unidad y coherencia. Analizaremos esta disposición con el objetivo de aclarar si las conclusiones del Tribunal en el asunto ECOWAS relativas al (antiguo) artículo 47 siguen siendo válidas a la luz del artículo 40 TUE y sobre esta base trazaremos las líneas de movimiento de la acción exterior de la UE.
Antes de abordar el marco general de la acción exterior de la UE tal y como lo configura el Tratado de Lisboa, conviene realizar alguna consideración preliminar que podría resultar de ayuda para fundamentar –política y jurídicamente– nuestras conclusiones sobre la función del Tribunal de Justicia en materia PESC y sobre las reglas que delimitan la PESC y otras competencias de la UE.
La primera consideración preliminar se refiere a la “renacionalización” de la política exterior europea. Lisboa incorporó nuevas herramientas jurídicas e institucionales para avanzar hacia una PESC en la UE, pero en lugar de la esperable transferencia de poder a Bruselas a raíz del Tratado de Lisboa, ésta se produjo inicialmente hacia las capitales de los Estados Miembros, aun cuando últimamente quepa hablar de una tendencia más cooperativa en la política exterior de la UE3. Pudiera interpretarse la acción exterior de la UE en términos de falta de estrategia en el eje de las “tres D”, diplomacia, desarrollo y defensa (y seguridad, por supuesto). La visibilidad y efectividad de la UE en el panorama mundial no han mejorado muy sustantivamente, como tampoco la coherencia de su acción exterior, si bien todavía pueda ser pronto para evaluar cómo el papel de la Alta Representante o del Servicio Europeo de Acción Exterior contribuyen a estos fines.
Esta evolución es importante, puesto que choca con el deber de lealtad impuesto por el artículo 24.3 TUE a los Estados Miembros. Dicho artículo ha sido interpretado como una
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lex specialis del deber de cooperación leal4, un deber consagrado en el artículo 4.3 TUE y que opera como base constitucional y justiciable de toda la acción de la Unión, incluida la PESC. El deber de coherencia establecido en el artículo 21.3 TUE –en relación con los artículos 13.1 TUE y 7 TFUE– está ahora sometido a la jurisdicción del Tribunal y puede dar lugar a una interpretación mucho más amplia del Tribunal sobre la competencia y la coherencia.
Abordaremos brevemente el deber de cooperación leal y la exigencia de coherencia en el ámbito PESC.
El Tribunal fue demasiado lejos al establecer en el asunto PFOS la obligación de los Estados miembros de abstenerse de cualquier acción unilateral en el ámbito de las competencias compartidas, lo que en palabras de Andrés DELGADO y Joris LARIK5era equivalente a consagrar un “deber de silencio”; un silencio sonoro que, de hecho, sólo cabe interpretar como manifestación del carácter exclusivo de la competencia de la Unión6. Anne THIES ha señalado que “el Tribunal dejó escapar la ocasión para conceptualizar mejor la base constitucional, el elemento desencadenante y el alcance de las obligaciones de lealtad como corolario de la seguridad jurídica, la funcionalidad y la sostenibilidad del marco de la acción exterior de la UE”7. Coincidimos plenamente con su análisis.
En cualquier caso, se ha sugerido que el Tribunal no debería limitarse a un control judicial mínimo en el ámbito PESC una vez que el Tratado de Lisboa establece el deber de cooperación leal como base de su jurisdicción.
No cabe duda de que la PESC sigue siendo un ámbito sometido a reglas y procedimientos particulares. Ningún precepto autoriza a la Comisión para controlar la correcta implementación de las decisiones PESC y el Tribunal de Justicia carece de jurisdicción en caso
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de que un Estado miembro no implemente una decisión PESC8. Sin embargo, los Estados miembros deben apoyar la política exterior y de seguridad de la Unión y respetar la acción de la Unión en este ámbito con espíritu de lealtad y solidaridad mutua y deben abstenerse de toda acción contraria a los intereses de la Unión o que pueda perjudicar su eficacia como fuerza de cohesión en las relaciones internacionales (artículo 24.2 y 3 TUE).
Se ha subrayado que la cooperación en materia PESC no es “intergubernamental” por naturaleza9, y que si un Estado miembro quiere liberarse de toda atadura impuesta por la Unión, debería actuar fuera del marco de la propia Unión en un ámbito reservado por completo a la competencia nacional10. Por supuesto, las instituciones de la UE están igualmente sometidas a este deber de cooperación.
El deber de cooperación está estrechamente relacionado con la exigencia de unidad en la representación internacional de la Unión, una exigencia u objetivo que el Tribunal elevó a categoría de principio por primera vez en el asunto PFOS11y que puede operar en la PESC no sólo en materia de distribución vertical de competencias, sino también en la división horizontal de competencias entre las instituciones.
El equilibrio horizontal de competencias es el espacio natural en el que se despliega la exigencia de coherencia. De hecho, la sinergia entre coherencia, unidad y eficacia en la Unión está muy presente en el Tratado de Lisboa bajo el paraguas de la cooperación ya indicado. Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la acción exterior de la UE está sometida a un marco particular de disposiciones generales y de objetivos, que opera además de los objetivos específicos de cada ámbito de la política exterior. La Unión debe asegurar la coherencia entre las distintas áreas de su acción exterior y entre aquéllas y sus demás políticas (artículo 23.1 TUE), y la Alta Representante velará por la coherencia de la acción exterior de la Unión (artículo 18.4 TUE).
Coincidimos con la crítica de HILLION, WESSEL y HELISKOSKI12cuando afirman que ECOWAS no ayudó a reforzar la solidez y la coherencia de la acción exterior de la UE, sino que favoreció una fragmentación mayor de la misma13. En todo caso, la pregunta
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después de Lisboa es si la sentencia ECOWAS supuso un parón en el desarrollo de los conceptos de unidad y coherencia...
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