El impuesto extremeño sobre instalaciones que incidan en el medio abmiente. Defensa de su constitucionalidad
| Autor | Clemente Checa González |
| Cargo | Catedrático de Derecho Financiero y Tributario |
La Ley del Parlamento de las Islas Baleares 12/1991, de 20 de diciembre, reguladora del Impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente, ha sido, como es sobradamente conocido, declarada inconstitucional y nula por la Sentencia del Tribunal Constitucional 289/2000, de 30 de noviembre, basándose para ello en dos argumentos fundamentales.
Por una parte, en que dicha Ley, pese a su pretendido carácter de establecer un impuesto de naturaleza extrafiscal, no había hecho en realidad tal cosa, ya que lo que había creado era, sin más, un impuesto de estricto carácter recaudatorio, esto es, un impuesto con fines puramente fiscales, ya que, en definitiva, su objetivo último no era, en contra de lo que se predicaba en su Exposición de Motivos, preservar el medio ambiente, sino exclusivamente allegar medios económicos con los que hacer frente, de forma indiscriminada y sin ninguna clase de afectación, a la cobertura de los gastos públicos de las Islas Baleares.
Y, por otra, y a la vista de lo anterior, en que era inconstitucional dicho impuesto por haberse vulnerado con su establecimiento lo dispuesto por el artículo 6.3 de la LOFCA, que señala, como es conocido, que las Comunidades Autónomas pueden establecer y gestionar tributos sobre las materias que la legislación de Régimen Local reserve a las Corporaciones Locales, en los supuestos en que dicha legislación lo prevea y en los términos que la misma contemple, añadiéndose en este artículo que, en todo caso, deberán establecerse las medidas de compensación o coordinación adecuadas a favor de aquellas Corporaciones, de forma que sus ingresos no se vean mermados ni reducidos tampoco en sus posibilidades de crecimiento futuro.
Según este último precepto, lo prohibido por él no es establecer un impuesto autonómico cuyo hecho imponible sea coincidente con otro impuesto local, sino que su mandato va mucho más lejos, al establecer el veto para la creación de impuestos autonómicos en la materia imponible, concepto ciertamente más amplio que el de hecho imponible, como ya había tenido ocasión de precisar el Tribunal Constitucional desde su Sentencia 37/1987, de 26 de marzo, en la que se señaló, y se ha reiterado ahora en la Sentencia 289/2000, que "por materia imponible u objeto del tributo debe entenderse toda fuente de riqueza, renta o cualquier otro elemento de la actividad económica que el legislador decida someter a imposición, realidad que pertenece al plano de lo fáctico. Por el contrario, el hecho imponible es un concepto estrictamente jurídico que, en atención a determinadas circunstancias, la ley fija en cada caso ‘para configurar cada tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria’, según reza el artículo 28 de la vigente Ley General Tributaria".
En función de lo expuesto, el Tribunal Constitucional entendió que al no ser el Impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente un tributo de naturaleza extrafiscal, entraba de lleno en colisión con referido artículo 6.3 de la LOFCA, concretamente con la parte del mismo que señala que la materia imponible inmobiliaria gravada por el IBI es una de las que competen en exclusiva a las Corporaciones Locales, siendo esta colisión debida a que el Impuesto balear gravaba, de acuerdo con el artículo 2 de su Ley reguladora, la titularidad por el sujeto pasivo, en el momento del devengo, de los elementos patrimoniales situados en el territorio de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares que se encontrasen afectos a la realización de las actividades que integraban el objeto del tributo, considerándose elementos patrimoniales afectos, según el artículo 1.2 de la misma Ley, cualquier tipo de instalaciones y estructuras que se destinen a las actividades de producción, almacenaje, transformación, transporte efectuado por elementos fijos y suministro de energía eléctrica y de carburantes y combustibles sólidos, líquidos o gaseosos, así como a las de comunicaciones telefónicas o telemáticas, elementos todos ellos que ya estaban sometidos a gravamen por el IBI, por lo que, en consecuencia, era inviable que en este caso la Comunidad Autónoma balear pudiese crear este tributo porque ello implicaba una palmaria conculcación del mandato establecido a favor de las Corporaciones Locales por la LOFCA, al haberse apropiado una Comunidad Autónoma de una materia imponible que sólo a éstas corresponde.
En Extremadura existe un impuesto parecido en alguno de sus elementos estructurales al impuesto balear, que es el Impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente, creado por la Ley 7/1997, de 29 de mayo, de medidas fiscales sobre la producción y transporte de energía que incidan sobre el medio ambiente, lo que podría inducir a considerar, en una primera y rápida aproximación, mucho más a la vista de que su denominación es idéntica, que a él resulta plenamente aplicable la doctrina de la referida Sentencia 289/2000, de 30 de noviembre, y que, por consiguiente, el mismo va a correr la misma suerte que el impuesto balear, terminándose, pues, por declarar, cuando la Ley de Extremadura se debata en su momento por el Tribunal Constitucional, su subsiguiente inconstitucionalidad y nulidad, siguiendo los pasos, y en análogos términos, que lo que aconteció con relación a la Ley del Ley del Parlamento de las Islas Baleares 12/1991, de 20 de diciembre.
Entiendo, sin embargo, que la anterior afirmación sería sumamente precipitada y poco meditada, puesto que, en mi opinión, entre el impuesto extremeño y el impuesto balear existen suficientes diferencias sustanciales como para pensar, razonablemente, que aquél si puede considerarse que se ajusta plenamente a nuestro ordenamiento constitucional, y que, por ello, no podrá ser declarada inconstitucional en su día la Ley de la Asamblea de Extremadura que lo regula; y ello utilizando los mismos argumentos empleados por la Sentencia del Tribunal Constitucional 289/2000 para declarar la inconstitucionalidad y nulidad de la Ley balear 12/1991, de 20 de diciembre, argumentos éstos que, a mi juicio, son sumamente criticables, por las consideraciones que expongo al final del artículo.
Moviéndome, por el momento, en el terreno de juego marcado, de forma muy restrictiva, por esta Sentencia, hay que indicar que la Ley extremeña indica en su Exposición de Motivos que la finalidad primordial del impuesto implantado en Extremadura es la protección del entorno medioambiental, y en esto esta Ley se asemeja a la Ley balear, en cuya Exposición de Motivos se recogen consideraciones similares; pero, y esto es una distinción significativa y sumamente importante entre ambas Leyes, en la Ley de la Asamblea de Extremadura el legislador no se ha limitado a expresar lo expuesto, como una contribución más a embellecer el impuesto, o a tratar de justificarlo bajo el manto de la defensa y protección del medio ambiente para hacerlo más digerible y de más fácil aceptación por la colectividad, que es lo único que se hace en la Ley de Baleares, sino que, por el contrario, va mucho más allá, recogiendo indiscutiblemente en el seno de su articulado que la invocación a la defensa medioambiental no es una afirmación meramente retórica, sino plena de contenido y efectos jurídicos, lo que no sucede en la Ley del Parlamento de Baleares.
Buenas muestras de la anterior aseveración de que la Ley extremeña si tiene como objetivo último y final la defensa del entorno medioambiental de la Comunidad Autónoma de Extremadura es el hecho, por ejemplo, de que en su artículo 3 se establezca -y no ocurre lo mismo en la Ley balearla no sujeción de las instalaciones y estructuras que se dediquen a la producción de las energías solar o eólicas, con lo que, evidentemente, se está primando el uso y la utilización de energías alternativas y menos contaminantes para el medio ambiente que las tradicionales; y, asimismo, la circunstancia -que tampoco se contempla en la Ley de Balearesde que su Disposición Adicional primera disponga clara, terminante y concluyentemente que los ingresos que se recauden por el tributo regulado en la Ley 7/1997, de 29 de mayo, se destinarán a financiar medidas y programas de carácter medioambiental, entre los que cita, a título meramente ejemplificativo, los siguientes:
— Programas de Fomento de las Energías Renovables, Tecnologías Limpias y Ahorradoras de Energía, — Descontaminación y mejoras medioambientales en el sector energético.
— Programas de utilización racional de la energía que fomente el ahorro de las mismas.
— Programas que estimulen la reducción, reutilización y reciclaje de residuos.
— Y programas de apoyo al Transporte Público.
Con todo ello se manifiesta inequívocamente la voluntad de la Junta de Extremadura de potenciar, por una parte, la utilización de energías no contaminantes; y, por otra, de establecer una serie de beneficiosas medidas a favor del medio ambiente de la Comunidad Autónoma extremeña, destinando a este fin los ingresos obtenidos por medio del instrumento tributario que es el Impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente, extremo éste que inclusive fue claramente reconocido en el Auto del Tribunal Constitucional de 19 de febrero de 1998, por medio del que se levantó la suspensión de la vigencia de la Ley 7/1997,...
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