El inap retoma la tradicion del instituto de estudios de administracion local y publica un gran libro sobre urbanismo

AutorJose Luis Gonzalez-Berenguer Urrutia
CargoVocal permanente de la Comisión General de Codificación - Ex-Director del C.E.U.R.B.

La ejecutoria del INAP, al menos desde su fusión con el destruido Instituto de Estudios de Administración Local, no ha sido precisamente modélica. Hablando de ello EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA en su libro Democracia, Jueces y control de la Administración, se refiere a "la acusada sequía de las publicaciones del INAP" (página 206). Yo creo que esta acusada sequía (bondadosa y elegante manera de hablar de una producción paupérrima) ha terminado.

Sabido es que España tuvo uno de los mejores Centros de Estudios Locales y de Urbanismo del mundo. Con estas precisas palabras así se lo dijo ANDRE DE LAUBADERE al autor de estas líneas.

Sabido es también que por obra del Ministro señor ALMUNIA este Centro fue destruido (de la misma manera que poco antes el Ministro señor MARTIN VILLA había hecho lo mismo con otra Institución también ejemplar, el Servicio de Inspección y Asesoramiento).

Este último no fue sustituido por nada. El primero fue fagocita-do por el INAP. Así como las publicaciones de urbanismo (originales y traducciones) que llevaba a cabo el Instituto de Estudios de Ad-ministración Local eran de altísima calidad, en los muchos años ya transcurridos el INAP, en urbanismo, no ha publicado prácticamente nada (la magnífica revista Ciudad y Territorio pasó a otro Ministerio).

Mas esta negativa realidad acaba de cambiar de signo. El INAP ha publicado el más completo libro de urbanismo con que hoy por hoy contamos.

Se prevé lo que va a ser el alto del libro al saber que el coordinador ha sido ANGEL BALLESTEROS, a mi juicio la cabeza más valiosa de cuantas se dedican a la especialidad hoy en España.

Corre la presentación a cargo de JAIME RODRIGUEZ-ARANA, Director del INAP. Se refiere, como es inevitable, a la absurda dispersión normativa que padecemos en España. ARANA explica el origen del trabajo (unas Unidades Didácticas creadas para el alumnado y referidas a la materia urbanística). Mas lo importante de RODRIGUEZ-ARANA en este libro es sencillamente esto: sin su presencia al frente del INAP el libro no habría existido.

En el tema I ("La ordenación del territorio y la ordenación urbanística en la legislación estatal y de las Comunidades Autónomas", ANGEL MENENDEZ REXACH) se comienza por una erudita exposición histórica en la que se habla de la asombrosa labor urbanística de España en América, sobre la que como sabemos hay un libro ejemplar de ALAN BREWER CARIAS. Al llegar a las leyes de la vivienda (y su desgraciada desconexión con el urbanismo, como MENENDEZ dice) se citan las Leyes de 1921 y 1923 y se dice, lo que yo ignoraba, que la primera Dictadura impidió tramitar un proyecto contra la especulación del suelo. Si bien es verdad que el Derecho urbanístico español nace con el Reglamento de Obras de 1924 (y sigue con la Ley de Solares de 15 de mayo de 1945), se citan después las tres grandes leyes que hemos conocido y la alusión (contenida en la E. de M. de la primera) a la nacionalización del suelo, "lo que pudiera ser ideal". Ese ideal por poco es una realidad con el proyecto de Ley impulsado por el inolvidable don LUIS VALERO BERMEJO (B. O. de las Cortes de 19 de febrero de 1968). (A mi parecer se trata del documento más importante de la historia del Derecho urbanístico español, que hubiera acabado con la especulación y la carestía del suelo, y fue retirado por la presión de la Banca, que de este modo hacía su primera intervención en la tarea de legislación urbanística. Después hablaremos de la segunda).

Prosigue el autor hablando de la CE y su relación con el urbanismo, y habla largamente de la famosa Sentencia del TC, y después de los principios de la Ley 6/98. De ella dice:

"La Ley 6/1998 rechaza rotundamente la concepción de la propiedad que inspiraba la legislación de 1990-1992 (y en apariencia también la que había regido desde la Ley del Suelo de 1956, llevada "a sus últimas consecuencias" por aquélla), cuyo "fracaso, que hoy es imposible ignorar, reclama una enérgica rectificación"". (Sabido es que estas palabras, sólo atribuibles a la audacia de los ignorantes, son de la vigente ley).

"Al servicio de este objetivo, en clara sintonía con las propuestas formuladas por el Tribunal de Defensa de la Competencia en 1990, la Ley se propone introducir una "concepción" diferente de la propiedad, en la que se refuerce la dimensión individual del Derecho, es decir, las facultades de los propietarios, lo que se hace mediante un cambio que pretende ser sustancial en los criterios de clasificación del suelo. Lo que llama la atención es que esa nueva concepción de la propiedad no se explique desde los propios fundamentos de este derecho, quizá porque el legislador comparte con el TC el criterio de que una regulación abstracta del mismo carece de sentido, porque ha de abordarse desde la perspectiva concreta de cada sector material sobre el que el citado derecho se proyecta".

"El Real Decreto-Ley 4/2000 ha modificado la redacción inicial del artículo 9.2 de la Ley, suprimiendo el inciso final, que permitía la clasificación como SNU de los terrenos que el planteamiento "considere inadecuados para un desarrollo urbano"".

"Sin embargo, el Preámbulo del Decreto-Ley 4/2000 tampoco explica las razones de esa restricción".

"La restricción de los criterios de clasificación como SNU supone, indirectamente, una ampliación de los suelos urbanizables, que es el propósito perseguido por el Gobierno con la aprobación del Decreto-Ley".

"El TR92 acentuaba la dimensión social del derecho, mientras que la nueva Ley se propone reforzar la dimensión individual. Pero las diferencias entre ambas leyes son menores de lo que parece a primera vista".

Y yo añado: la segunda intervención de la Banca ha estado constituida por las normas de ahora, que han puesto en sus manos (las de la Banca) cuatrocientos millones de metros cuadrados de suelo a precios agrarios para venderlo cuando quieran (ya no hay programa).

Además del Decreto-Ley 4/2000, ha puesto en sus manos (las de la Banca) el contenido del planeamiento de desarrollo, con lo que el crecimiento de las ciudades entrará (ya ha entrado) en la fase de anarquía. El precio de los pisos, como todo el mundo sabe, ha aumentado en sólo seis años (los que llevamos desregulando) en un cincuenta por ciento. La "enérgica rectificación" ha sido un paso atrás gigantesco, excepto para los Bancos.

Capítulo 2.º, "El Estatuto de la propiedad urbana", a cargo de LUCIANO PAREJO ALFONSO, que comienza diciendo:

"El objeto primario del estatuto conforme a la Constitución, la delimitación del contenido del derecho de la propiedad del suelo con aprovechamiento urbanístico, remite a un derecho constitucional cuya regulación, aun siendo posible, está sometida (art. 53.1 CE) a reserva a favor del legislador formal y al límite -para la acción normadora de aquél- del respeto del contenido esencial".

Continúa diciendo PAREJO:

"La LRSV no contiene reglas que puedan jugar como verdaderas directivas positivas de la legislación urbanística autonómica conforme a la lógica constitucional "bases-desarrollo", es decir, no coloca a dicha legislación en posición-función de mero desarrollo. Sus relaciones recíprocas se rigen exclusivamente, por tanto, por el principio constitucional de competencia".

"Una segunda pieza autonómica está integrada por la legislación urbanística de la Comunidad Autónoma".

"Finalmente, una tercera pieza formada por la legislación urbanística general estatal preconstitucional y, en todo caso, anterior a la constitución de las Comunidades Autónomas y a la asunción por las mismas de la competencia exclusiva en la materia urbanística".

"La reciente política de liberalización olvida, en efecto, que la transformación del suelo, salvo en los supuestos excepcionales de la actuación por expropiación, ha estado legalmente articulada entre nosotros desde 1956 sobre la base de la "privatización" de la ejecución de la urbanización bajo la forma de organización legal empresarial de los propietarios para el desarrollo de dicha ejecución en régimen de autoadministración (sistema de compensación que ha tenido legalmente carácter preferencial hasta 1975 y ha mantenido de hecho tal carácter después)".

"El cuadro está integrado por los siguientes principios:

La fundación delimitadora, que no limitadora ni ablativa, del estatuto urbanístico de la propiedad del suelo, integrado por la adición sucesiva de determinaciones, de concreción progresiva, según el esquema bloque de la legalidad (Ley formal, capaz de suyo de llamar a la colaboración de la norma reglamentaria convencional), instrumentos específicos urbanísticos y, en particular, los planes (el planeamiento) (art. 2.1 LRSV)".

"La servicialidad de la función delimitadora del contenido del derecho de propiedad del suelo es inherente a la ordenación urbanística, especialmente el planeamiento, respecto del "proceso urbanístico" prefigurado por ella, cuya dirección pertenece a los "entes públicos" (los determinados, se entiende, por la legislación urbanística autonómica), sin perjuicio del respecto por éstos de la iniciativa precisamente de los propietarios del suelo (art. 4.1 LRSV)".

"El derecho de promoción no es ejercitable, sin embargo, por cualquier propietario de suelo calificado como urbanizable. El artículo 16 LRSV modula su ejercicio según, de nuevo, que los terrenos: i) estén ya o no estén aún comprendidos en ámbitos o sectores de "desarrollo" delimitados por el planeamiento general; o, en otro caso, ii) este planeamiento general haya establecido y no haya establecido aún las condiciones de aquel desarrollo".

"Esta regulación confirma que el contenido del derecho mismo no va más allá de la mera promoción, pues -tras la reforma legal del procedimiento administrativo común en 1999- el sentido positivo del silencio administrativo no presupone la existencia de un derecho perfecto a una determinada resolución sobre el fondo del procedimiento, expresando únicamente una opción del legislador formal".

"Todo lo cual apunta de suyo a un dato capital: todo el...

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