El inadecuado régimen urbanístico del derecho de superficie

Autor:Luis Miguel López Fernández
Cargo:Profesor Titular de Derecho civil. Universidad Autónoma de Madrid
Páginas:781-864
RESUMEN

Análisis crítico sobre la inadecuada regulación del derecho de superficie contenida en la legislación urbanística española y su incompatibilidad con los principios del Derecho civil. Palabras clave Derecho de superficie; derechos reales; legislación de suelo; legislación de ordenación urbanística.

 
ÍNDICE
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El presente trabajo ha sido realizado en el marco del Proyecto de I+D del programa estatal de fomento de la investigación científica y técnica de excelencia, subprograma estatal de generación de conocimiento: «Reformando las tenencias de la vivienda: nuevas reglas para una eficiencia jurídica y económica en el acceso a la propiedad», DER2014-55033-C3-2-P, cuya investigadora principal es Esther Muñiz Espada.

«Cada uno recobrará su propiedad 1...

por ser el año quincuagésimo, año del Jubileo»

Levítico 25,10

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1. «conclusiones preliminares» sobre el régimen urbanístico del derecho de superficie para edificar

Para comenzar este trabajo hemos elegido un epígrafe sorprendente y contradictorio; en realidad creemos que esas características encajan perfectamente con la opinión que puede merecer a un civilista la regulación del derecho de superficie llevada a cabo por la legislación urbanístico-administrativa 2; a menos, claro está, que ese civilista intente reconducirla a los esquemas propios del Derecho privado, realizando una labor de traducción que consideramos incompatible con el tenor de aquella legislación, con su espíritu, y con las finalidades que dice perseguir; como, en definitiva, nuestra postura básica es que el ámbito de aplicación directa de esa legislación urbanística ha de reducirse al derecho de superficie para edificar constituido por personas públicas, donde la veloz recuperación en vía administrativa del suelo gravado parece ser el objetivo fundamental (en el caso de que el superficiario infrinja de cualquier modo la ordenación urbanística o el deber de edificar en plazo), preferimos adelantar aquellas ideas que constituyeron meras intuiciones al iniciar nuestra labor, para irse confirmando luego hasta llegar a convertirse en conclusiones; de este modo esperamos ahorrar trabajo a aquellos lectores que puedan considerar nuestro

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punto de partida totalmente inasumible. Esas «premisas conclusivas» pueden resumirse en las siguientes:

  1. El esquema de fuentes de regulación del derecho de superficie establecido por la legislación urbanística, en cuanto otorga carácter imperativo a la totalidad de sus preceptos, es absolutamente incompatible con los principios rectores del Derecho privado, que como regla general otorgan preeminencia al título constitutivo en la regulación de las situaciones jurídico-reales; por ello no es extraño que se intenten interpretar como dispositivas algunas soluciones aportadas por la citada legislación, aunque sea forzando su inequívoco tenor literal.

  2. La extinción automática, prevista hoy para el caso de cualquier disconformidad entre la edificación superficiaria y la ordenación urbanística, constituye una medida sorprendente que presenta, entre otros, los siguientes problemas:

    - Incrementa el creciente número de cuestiones prejudiciales administrativas que vienen irrumpiendo en los procesos civiles, porque la extinción se basa en lo que no es sino una infracción urbanística.

    - No tiene en cuenta la abultada serie de casos en que las infracciones urbanísticas prescriben sin ser eficazmente perseguidas, en especial tratándose de edificaciones terminadas.

    - En el actual panorama inmobiliario existen situaciones jurídicas y derechos reales en cuyo desenvolvimiento se puede producir la misma infracción de la ordenación urbanística que en ejercicio de un derecho de superficie, resultando tan ilógico asumir la diferencia de tratamiento como perturbador el aplicarles analógicamente la extinción automática.

    - Cuando el propietario del suelo sea promotor de la edificación futura, sobre la cual constituye y transmite derechos de superficie, la extinción automática puede favorecer al promotor infractor, o bien a sus acreedores, en perjuicio de los adquirentes de la edificación superficiaria; el interés público tutelado por esa extinción impedirá invocar las cláusulas genéricas del Derecho privado para impedir tal efecto.

    - Siendo el dueño del suelo una persona privada, no se entiende el beneficio que puede reportar la extinción del derecho de superficie a un interés público que, por hipótesis, ya ha sido lesionado.

  3. Existen aspectos absolutamente fundamentales que, sin embargo, no han sido objeto de atención por el legislador, mere-ciendo ser destacados los siguientes:

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    - No se dice nada sobre los efectos de la extinción automática por disconformidad con el planeamiento, mencionada con anterioridad, en cuanto a la propiedad de la edificación superficiaria parcial o totalmente realizada.

    - En ese mismo caso de extinción automática por disconformidad con el planeamiento tampoco se establece con claridad si los derechos reales constituidos sobre el derecho de superficie se extinguen o se mantienen, puesto que la primera alternativa se prevé para la extinción por transcurso del plazo de duración, mien-tras que la segunda se aplica a cualquier otra causa por la cual se reúnan los derechos del dueño del suelo y del superficiario; como parece que la extinción del derecho de superficie no resulta compatible con su consolidación en el derecho de propiedad, aparece la duda acerca de la solución aplicable en caso de extinción por disconformidad con la legislación urbanística.

    - Tampoco hay regulación alguna del problema representado por la destrucción de la edificación estando aún vigente el plazo de duración del derecho de superficie; en especial del problema que planteará la inexistencia de interés alguno en reconstruir por parte del superficiario, y de la consiguiente paralización del proceso edificatorio que la admisión de tal derecho, o el litigio sobre su existencia, pueden provocar; naturalmente la extinción automática decretada en vía administrativa no plantea esa cuestión, pero si se trata de superficie otorgada por personas privadas el tema es muy diferente.

  4. La inseguridad jurídica en que se mueve el derecho de superficie hace que sea muy poco atractivo como objeto de garantías reales, dificultando al superficiario el acceso al crédito hipotecario para financiar la construcción y representando, por consiguiente, un importante obstáculo para el eficaz desenvolvimiento de este derecho real.

  5. El derecho de superficie presenta muy distintos matices cuando se trata de realizar edificaciones de reducido valor económico y que el superficiario va a incorporar a un proceso...

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