Impugnación de las ordenanzas fiscales de las entidades locales
| Autor | Wenceslao Olea Godoy |
| Cargo del Autor | Magistrado, Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura |
| Páginas | 71-113 |
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La conjugación de la autonomía de las entidades locales para la gestión de sus intereses, reconocida al máximo nivel normativo en el artículo 137 de la Constitución, y la ausencia de potestad legislativa mediante la cual pudiera establecer tributos con la finalidad de obtener recursos económicos para esa gestión, ha llevado tradicionalmente a dar una relevancia importante a las disposiciones reglamentarias en el ámbito de la tributación local. En efecto, si conforme a la polémica redacción que se dio en la Constitución a la potestad tributaria en el artículo 133, se atribuye exclusivamente al Estado y mediante Ley, debe articular-
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se un mecanismo a través del cual se haga efectiva aquella autonomía municipal que reconoce el constituyente en el precepto primeramente citado y reitera en los artículos 140 y 141 para los Municipios, Provincias y demás entidades locales. Es más, la misma Constitución garantiza en el artículo 142 la necesidad de que las Entidades Locales dispongan de medios suficientes para el desempeño de sus funciones; estableciendo el precepto que esos medios procederán de los tributos propios, además de la participación en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas. Es decir, se está reconociendo a las Entidades Locales la potestad tributaria, pero como esa potestad el artículo 133 la monopoliza para el Estado –al menos en sentido literal que no ha sido acogida por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ni por la realidad legislativa actual en lo que se refiere a las Comunidades Autónomas– resulta indudable que esos tributos propios de estas Entidades han de ser establecidos por el Estado.
Esa vinculación originaria de la potestad tributaria de los Entes Locales al Estado viene también impuesta por el hecho de que los tributos han de establecerse por Ley como exige el artículo 133 y el artículo 31 de la Constitución. Y como quiera que los Municipios carecen de potestad legislativa no pueden aprobar normas con ese rango por lo que ha de ser el Estado, en cuanto detentador de esa potestad que se residencia en el Parlamento, en las Cortes, conforme se dispone en el artículo 66.2º de la Constitución, quien habilite la norma necesaria para la creación de tales tributos.
Pero si los tributos de estas Entidades Locales han de establecerse por Ley del Estado, debe dejarse algún ámbito de actuación en esa potestad tributaria a estas Entidades en el cual pueda articularse la autonomía que se les reconoce. Ese ámbito de actuación se articula por la vía de la potestad reglamentaria, que sí se les reconoce expresamente en el artículo 4.1. a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local; precepto y párrafo que en su parágrafo
b) precisamente atribuye a las Entidades Locales la potestad tributaria, como era obligado de acuerdo con lo establecido en la Constitución.
Consecuencia del esquema que impone esa dualidad de potestades –legislativa y reglamentaria– en el mismo ámbito de la potestad tributaria de las Entidades Locales, confiere a esa potestad reglamentaria una relevancia especial en el ámbito de la tributación local, porque, junto a la finalidad esencial del Reglamento de servir de complemento a la Ley, se añade en este ámbito de la tributación la de hacer posible el ejercicio de la autonomía de los Entes Locales, en cuanto será el margen que se confiere a esa potestad reglamentaria municipal en el que pueda articularse aquella potestad tributaria que se les reconoce a estos Entes.
Otra especialidad que puede apreciarse en ese esquema de la potestad tributaria de los Entes Municipales es que ambas potestades –legislativa y reglamen-
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taria– se residencian en Administraciones Públicas diferentes, en la del Estado y en los propios Entes Locales, respectivamente; cuando en el sistema normal de atribución competencial ambas potestades se atribuyen a una misma Institución política. A ello se hace referencia de manera concreta en el artículo 7 de la Ley General Tributaria, que por su propia naturaleza es aplicable a la Entidades Locales, como se dispone en su artículo primero. En efecto, al establecer, con carácter general, el sistema de fuentes en el ámbito tributario, después de hacer referencia a la Constitución, Tratados internacionales, normativa comunitaria y Ley; dispone que regirán –apartado e)– las disposiciones «reglamentarias dictadas en desarrollo de las normas anteriores y, específicamente en el ámbito tributario local, por las correspondientes ordenanzas fiscales».
La potestad reglamentaria en el ámbito tributario de los Entes Locales se realiza a través de las tradicionales Ordenanzas Fiscales que, conforme a lo establecido en el artículo 106.2º de la Ley de Bases del Régimen Local, tienen por objeto no sólo la regulación de sus tributos propios, desarrollando los precepto de la Ley Estatal, sino también como «ordenanzas generales de gestión, recaudación e inspección». A esta segunda faceta de las Ordenanzas fiscales locales de complementar la normativa general sobre gestión, recaudación e inspección se refiere el TRLHL en su artículo 12.2º («A través de sus ordenanzas fiscales las entidades locales podrán adaptar la normativa a que se refiere el apartado anterior al régimen de organización y funcionamiento interno propio de cada una de ellas, sin que tal adaptación pueda contravenir el contenido material de dicha normativa»).
La naturaleza reglamentaria que se confiere a las Ordenanzas Fiscales las so-mete al régimen de control Jurisdiccional propia de las normas de ese rango, a diferencia de lo que sucede con las Leyes, que sólo están sometidas al control de constitucionalidad. En necesario detenerse en ese diferente régimen de control que excede de la mera atribución competencial en uno y otro caso. Así, por lo que se refiere al control de constitucionalidad de las Leyes; de una parte, viene atribuida al Tribunal Constitucional, que podrá conocer de ese control mediante los recur-sos de inconstitucionalidad o las cuestiones de inconstitucionalidad suscitadas por los jueces y tribunales. Fuera de tales supuestos no es posible someter una norma con rango de Ley a cualquier otro control, precisamente por ser la voluntad de la soberanía popular que reside en la Cortes, que es quien tiene atribuida la potestad legislativa que, en su ejercicio, sólo está sometida a la Constitución. Es decir, no sólo se trata de un control atribuido al mencionado Tribunal de Garantías, sino que también existe una importante limitación objetiva del control, que se somete sólo a la confrontación con la Constitución.
Al contrario a lo que sucede en el caso de la Ley, la norma reglamentaria, en cuanto que emanada del Poder Ejecutivo, no sólo está sujeta, como toda norma y
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actividad administrativa, a la Constitución, sino también a toda norma de superior rango normativo, en concreto, a la Ley, porque en su finalidad más clásica el reglamento viene a desarrollarla o completarla. Es decir, en el caso de la norma reglamentaria el control no se limita a la Constitución sino también a todas las normas legales que le sean de aplicación. Pero sucede que en el caso de la potestad reglamentaria que comportan las Ordenanzas Fiscales –no toda la potestad reglamentaria de las Entidades Locales– proceden del órgano que tiene la representación ciudadana –los respectivos Plenos Corporativos– y no propiamente de lo que podría denominarse el Ejecutivo Municipal, atendiendo al esquema establecido para la organización política del Estado. De otra parte, no puede perderse de vista que, como ya se dijo, es el mismo constituyente el que ha establecido que mediante las Ordenanzas Fiscales las Entidades Locales han de participar en el régimen de autonomía en la ordenación de sus propios tributos.
Las peculiaridades anteriores no excluyen someter las Ordenanzas Fiscales Municipales al régimen de impugnación propio de las normas reglamentarias que se establece, con rango constitucional, en el artículo 106 de la Constitución y de manera ya más concreta los artículos 1 y 25 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. A estos últimos preceptos debe entenderse referida la remisión a las Leyes que se hace en el artículo 6 de la Ley General Tributaria al establecer que «el ejercicio de la potestad reglamentaria y los actos de aplicación de los tributos y de imposición de sanciones tienen carácter reglado y son impugnables en vía administrativa y jurisdiccional en los términos establecidos en las Leyes» En esa misma línea se establece en el artículo 19.1º del TRLHL que «Las ordenanzas fiscales de las entidades locales a que se refiere el artículo 17.3 de esta Ley regirán durante el plazo, determinado o indefinido, previsto en ellas, sin que quepa contra ellas otro recurso que el contencioso-administrativo que se podrá interponer, a partir de su publicación en el boletín oficial de la provincia, o, en su caso, de la Comunidad Autónoma uniprovincial, en la forma y plazos que establecen las normas reguladoras de dicha jurisdicción».
El sometimiento del control Jurisdiccional de las Ordenanzas Fiscales Municipales al régimen general de impugnación de los reglamentos permite que ese control se realice de las dos formas que se recoge para estos en el artículo 25 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, es decir, la impugnación directa de la Ordenanza, sometida a los plazos perentorios contados desde su publicación; o con ocasión de la impugnación de los actos de aplicación de la misma, motivada dicha...
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