La impugnación y efectos de los actos administrativos dictados en materia de concentración parcelaria
| Autor | Jesús González Pérez |
| Cargo | Doctor en Derecho y Licenciado en Ciencias Políticas. Registrador de la Propiedad |
| Páginas | 321-348 |
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Que España necesita una reforma agraria es algo que no ofrece duda. Buena prueba de ello es que así se ha proclamado por todos los partidos políticos, independientemente de su, tendencia. «El problema de la reforma agraria -se .lia dicho- sirvió de .base a campañas de hombres de izquierda, como Costa v Canalejas, v de hombres de la derecha como los que constituyeron el .grupo de la democracia cristiana, ocuparon también la atención del General Primo DE Rivera, y constituyeron una de las preocupaciones primordialesPage 322 del régimen republicano» 1. Y también ha sido proclamada su necesidad por el nuevo régimen español, dictándose en 26 de diciembre de 1939 una nueva Ley de colonización, «que constituye el primer eslabón en materia de legislación agraria de nuestro Movimiento», dice el preámbulo de la Ley de 21 de abril de 1949 sobre colonización en zonas regables 2.Page 323
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Ahora bien, una reforma agraria no debe hacerse únicamente a base de criterios jurídicos. Es necesario armonizar el aspecto jurídico de redistribución de la tierra con el técnico-económico de aumentar la productividad del suelo español 3. Como ya afirmaba José Antonio Primo de Rivera, por citar uno de los ejemplos más característicos, ala reforma agraria es algo más extenso que ir a la parcelación, a la división de los latifundios, a la agregación de los minifundios. La reforma agraria es algo mucho más ambicioso, mucho más completo; es una empresa atrayente v magnífica que sólo se puede realizar en coyunturas revolucionarias». Sin embargo, hay que señalar que dicha reforma agraria está justificada por una serie de situaciones de urgente solución, como son el latifundio, la pequeña propiedad y la deficiente productividad de la tierra en España 4.Page 324
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Teniendo en cuenta esta situación, en. la España actual se está intentando una reforma agraria a través de varias instituciones, que tratan de remediar tales problemas, si bien a un ritmo excesivamente lento inadecuado a las1 urgentes, necesidades del campo español.
Las funciones administrativas a través de las cuales se está intentando la reforma agraria por el Estado, son las siguientes :
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La colonización.-Empleando el término en un sentido estricto, consiste en las operaciones de «estudio y ejecución de las obras y mejoras que exija o aconseje el aumento de la productividad de las explotaciones o el perfeccionamiento de las condiciones de vida de los colonos» (art. 1.°, párrafo tercero, O. 30 mayo 1945).
En ocasiones, las operaciones de colonización se realizan en armonía con las dé parcelación -v..gr., colonización en zonas regables 5-, y en otras se realizan las operaciones de colonización sin llevar anejas las de parcelación -un ejemplo de ello lo tenemos en las colonizaciones de interés local 6.
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La parcelación.-Consiste en «cuantos estudios y trabajos son precisos para la instalación de los colonos en las unidades de explotación establecidas, la ordenación de las mismas y su entrega en propiedad a quienes las explotan, una vez cumplidos los requisitos y condiciones necesarios» (art. 1.°, párrafo segundo, Orden de 30 de mayo de 1945) 7. Por consiguiente, la parcelación es unaPage 325 función con la que se pretende resolver el problema del latifundio, dividiéndole en parcelas que sirvan de base para una explotación familiar 8.
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La concentración parcelaria.-Así como la parcelación viene a resolver el problema del latifundio, la concentración viene a resolver el problema de la pequeña propiedad. En vez de parcelar, concentra en vez de dividir la propiedad, la agrupa. Ambas funciones tratan de llegar a la constitución de parcelas que reúnan las condiciones de las unidades mínimas de cultivo; si bien para perseguir esta finalidad siguen caminos distintos. Ahora bien, el problema de la excesiva parcelación de la tierra en España ofrece dos aspectos 9 :
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Uno, el de la división dé la superficie agrícola en gran número de explotaciones excesivamente reducidas. Afirmaba Wauters, en su conocida obra sobre «La reforma agraria en Europa» 10Page 326 recogiendo la opinión de Fernando de los Ríos-, refiriéndose a España, que «todos los pequeños propietarios carecen de independencia, hasta el punto de que han de alquilar sus brazos como jornaleros no obtienen como productores autónomos más que el 20 por 100 de sus recursos lo demás han de pedirlo del salario».
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Otro, el de la diseminación de las pequeñas parcelas que en mayor o menor número constituyen una sola explotación.
De estos dos aspectos, es indudable que el primero exige una más urgente solución que el segundo, ya que, junto al problema económico, plantea el problema social de gran número de campesinos cuyas condiciones de vida son míseras. Pues bien, la reciente Ley de 20 de diciembre de 1952 sobre concentración parcelaria se ha preocupado únicamente del segundo problema. Respecto del primero, el artículo 6.° de la misma señala que «cuando las circunstancias de carácter social que concurran en la zona dificulten el llevar a cabo la concentración parcelaria de un modo eficiente, el Consejo de Ministros podrá autorizar1 al Instituto Nacional de Colonización para que, de conformidad con las normas que regulan su actuación, adquiera una o varias fincas, con el fin de proceder, mediante una redistribución de la propiedad, a resolver el problema social, haciendo posible una satisfactoria concentración parcelaria». Pero la regulación que en dicha Ley se contiene se limita a resolver el segundo de los aspectos que ofrece la parcelación excesiva. Y teniendo en cuenta las disposiciones de la Ley, podemos definir la concentración parcelaria diciendo que es aquella función administrativa por la que se reorganiza la propiedad rústica de una zona, asignando a cada propietario una porción de terreno equivalente en extensión a otros de que se le priva, pero en mejores condiciones para su cultivo, mediante las oportunas compensaciones por la diferente clase de tierras 11.
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Como se acaba de señalar, esta Ley trata de resolver el problema de la diseminación de parcelas de una explotación agraria. Como señala su preámbulo, «Entre los problemas que tiene plan-Page 327teados la agricultura española, destaca por su extraordinaria importancia aquel que se deriva del intenso parcelamiento que sufre gran parte del territorio nacional. El estado actual de muchas de las explotaciones agrícolas constituidas por numerosas y minúsculas parcelas diseminadas y repartidas por los cuatro extremos de un término municipal, da lugar a que sus rendimientos sean, antieconómicos a la par que origina notorios obstáculos para el desarrollo y modernización de la agricultura patria. La fragmentación de la propiedad rústica, cada vez más intensa conforme transcurran las sucesivas generaciones, da origen a que este mal, sin freno de ninguna clase, se intensifique y extienda a regiones que basta hace poco tiempo no lo padecían, agudizándose así incesantemente los perjuicios que de él se deriven. La magnitud de otro problema de distribución de la propiedad rústica, el de la gran propiedad absentista, que por su carácter preferentemente social, más que económico técnico, ha pasado a formar parte de los programas de todos los partidos políticos y ha sido, por tanto, presa fácil de la demagogia, no ha dejado de vislumbrar las ventajas de todo orden que podrían alcanzarse mediante una inteligente política de mejoramiento de las explotaciones agrícolas. En cambio, el nuevo Estado inicia con la presente Ley una obra que contribuirá tanto al bienestar de las clases de pequeños propietarios y empresarios agrícolas, como al mejor rendimiento económico de un extenso sector del suelo patrio» 12. Indudablemente, la finalidad perseguida por la Ley es elogiable, aun cuando, como antes se señaló, existen otros problemas de la agricultura cuya solución es más urgente que el que pretende resolver y, a pesar de esta encomiable finalidad, hay que señalar que el camino seguido por la ley no es muv elogiable, como intentamos demostrar a continuación
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Como ha señalado Jordana de Pozas, toda intervención administrativa debe tener en cuenta la proporcionalidad de su inten-Page 328sidad con la insuficiencia de la iniciativa privada o social, debiendo emplearse aquellos medios que consigan el fin perseguido en el momento adecuado, pero con el grado mínimo de coacción 13, y no ha faltado algún autor que se ha mostrado contrario a la concentración parcelaria 14. Hemos de tener en cuenta que la Ley ha elegido el camino del servicio público -realización por el Estado de la concentración-, sin haberse intentado previamente otras medidas que quizá hubieran sido muy útiles a la finalidad perseguida. Me refiero concretamente, aparte de a las medidas de policía -como la que se contiene en el artículo 9.° de la Ley-,a las medidas de fomento, estimulando la iniciativa privada para llegar a la concentración. Y sólo cuando estos medios no hubiesen bastado, es cuando debería haberse acudido a la concentración realizada por el Estado 15.
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No obstante, hay que reconocer que, indudablemente, tales medidas no hubiesen sido suficientes, y que, por tanto, la realización de la concentración por el Estado era necesaria..Pero, el. modo de regularse esta intervención del Estado ofrece graves objeciones :
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. La Ley da primacía a la propiedad sobre la explotación a título distinto. Lo demuestra el apartado b) del artículo...
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