Impuestos locales
| Autor | Ramón Soler Belda |
| Páginas | 252-266 |
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La imposición local arranca de la edad media cuando los municipios tenían su propio patrimonio con el que obtener recursos para hacer frente a las necesidades del cabildo. En 1855 esta situación se modifica con la desamortización de Madoz que sirvió para que los municipios acabasen con la deuda municipal que arrastraban desde tiempo anterior, a partir de ahí pasó a existir una "hacienda fiscal" en lugar de la "hacienda patrimonial"
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que había existido hasta entonces, como expone el profesor SÁNCHEZ GALIANA457. Previamente ya habían tenido lugar reformas parciales que se producen en todo el periodo liberal del siglo XIX. La Ley Municipal de 1877 basa la imposición de los ayuntamientos en impuestos patrimoniales y tasas, además de los conocidos "Consumos" que copaban más de la mitad de la imposición municipal. En 1887 se conceden la posibilidad de recargos de impuestos municipales. En 1911, auspiciado por FLORES DE LEMUS aparecen los impuestos sobre bienes raíces y en 1919 se implanta el arbitrio de plusvalía. Por último el Estatuto Municipal de 1924 introduce nuevos ingresos para los ayuntamientos: cesión de cuotas del Tesoro, recargos municipales sobre contribuciones y otros impuestos cedidos (carruajes, cédulas personales, casinos) con lo que se completa la fiscalidad municipal histórica en España458.
Entre 1945 y 1975 aparecen nuevas leyes que regulan las haciendas municipales y que crean y eliminan figuras impositivas a conveniencia del legislador y dependiendo de las necesidades de los municipios. Figuras como el impuesto de solares, del incremento de volumen de edificación, la cesión de una parte importante de las licencias fiscales y las contribuciones territoriales urbana y rústica, la aparición de los impuestos sobre circulación de vehículos y algunos otros que fueron conformando la fiscalidad de ese periodo y que se mantuvieron con posterioridad hasta tanto se regulaba la nueva organización fiscal municipal que debía de desarrollarse a partir de la Constitución de 1978, nuevamente estamos ante un recorrido histórico interesante de conocer que no tiene cabida en esta obra pero que lo está en otras como la de SÁNCHEZ GALIANA459.
Cuando se promulga la Constitución en España está vigente la Ley 41/75 de bases del Estatuto de Régimen Local y otras leyes posteriores que las desarrollan460y que establecen los siguientes recursos para las haciendas locales: Ingresos de Derecho privado, Subvenciones, Tasas, Contribuciones
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Especiales, Impuestos municipales, Recargos sobre impuestos, participaciones en impuestos estatales, operaciones de crédito y multas. En lo que respecta a los impuestos propios eran el de solares, radicación, "plusvalía", circulación de vehículos, publicidad y gastos suntuarios. Por la Ley 44/1978 se considera impuesto propio la contribución territorial y las licencias fiscales. Aun así toda esta pléyade de impuestos era insuficiente para hacer frente a los gastos de los municipios de acuerdo al nuevo estatus que les otorgaba la Constitución. Planteándose por Ley 24/1983 de medidas urgentes de saneamiento de las haciendas locales la posibilidad de establecer recargos sobre el IRPF, recurrida y anulada por el TC en sentencia 19/1987 de 13 de febrero. Tras la propuesta de la Ley 7/1985 reguladora de las Bases de Régimen Local aparece la definitiva ley que regula la materia plenamente adaptada a la Constitución.
Hubo que esperar toda una década, mientras se configuraba el panorama tributario estatal y el autonómico para que se diese la regulación definitiva a los ingresos fiscales de los municipios461. Impuestos que suponen para quien los recauda la posibilidad de tener autonomía financiera462para el cumplimiento de sus competencias propias como administración463. La
Legislación sobre Impuestos Locales ha resultado nuevamente modificada
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con posterioridad464y ha servido para actualizar ciertas modificaciones habidas entre la ley primigenia y ésta última. La regulación de los impuestos locales se hace a través de las Ordenanzas Fiscales que acuerda cada municipio, si bien estas ordenanzas están mediatizadas a lo que regula las leyes de cesión de tributos.
Existen varios tipos de impuestos locales: Tasas que recaudan por determinadas actividades que se realizan en dominio público municipal y por ello tienen Derecho a cobrar los municipios. Contribuciones especiales cuando de una obra que beneficia a unos vecinos determinados se trata, y en ese caso la tendrán que pagar entre ellos. Exacciones parafiscales y Multas. Aparte de eso los municipios tienen otras fuentes de ingresos, como son las subvenciones465por determinadas actuaciones y aquellos convenios que establezcan con otras administraciones para colaborar en la financiación de determinadas inversiones o la participación en programas de actuación en los municipios. Formas de obtención de ingresos que son un tanto discutibles y que han llevado a las administraciones locales a una situación de endeudamiento extremo. En muchos casos este sistema de actuación ha dado lugar a la discriminación o al privilegio de determinados municipios dependiendo de la relación concreta que tenga con aquella administración que paga la inversión. Este tipo de actuación, más próxima a la política que a la técnica tributaria, al quedar al margen de la materia de este trabajo he preferido nombrarla exclusivamente sin profundizar más sobre la repercusión que tiene en los beneficios que obtienen los ciudadanos de esos municipios, frente a aquellos otros que no tienen este privilegio.
Por el contrario, sí que tienen relación con la progresividad los ingresos que reciben los municipios de las administraciones de superior nivel, que se divide entre las que reciben las capitales y municipios de más de 75.000 habitantes466
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y el resto467. Existe cierta relación entre la progresividad fiscal y el sistema de compensación a los municipios que intenta dotar de fondos a aquellas poblaciones que menos recaudan por los sistemas normales de obtención de tributos. En esta previsión el Estado no siempre genera sistemas directos en proporción a los síntomas de riqueza, sino que en ocasiones otorga recursos en contra de estos índices externos, precisamente como forma de colaborar a la progresividad fiscal, pues hay que suponer que en esos municipios la renta personal media debe ser más baja y por lo tanto necesita ayudas complementarias para mejorar las condiciones de vida de esos ciudadanos, si bien no se reparte de forma individualizada, si que debe tener un efecto social importante. Por último hay que hacer constar que las provincias tienen unos recursos propios468que se regulan en esta misma ley y que al igual que la administración municipal se compone de tasas, contribuciones especiales y recargos sobre los impuestos municipales, además de ello tiene impuestos estatales cedidos469aunque sean recaudados directamente por el Estado.
· Impuesto sobre Bienes Inmuebles. Procede de las antiguas Contribuciones Territoriales Rustica y Urbana y como comenta SÁNCHEZ GALIANA, estamos ante el impuesto más antiguo que se conoce, implantado en España por la reforma de 1845 de MON Y SANTILLAN, aunque su origen es muy anterior. Grava la propiedad de estos Inmuebles (Art. 61 LHL), el valor que se toma para su cálculo, es el valor catastral para los bienes urbanos, distinguiendo entre suelo y construcción; y para los bienes rústicos se capitaliza el interés que reglamentariamente se establezca de acuerdo a las rentas reales o potenciales de estos terrenos (Art. 68.2 LHL).
El IBI es un impuesto directo470, real y objetivo471, por lo tanto no tiene en cuenta las peculiaridades económicas de las personas obligadas a pagarlo a efectos de buscar posibles deducciones u otras formas de regular la
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progresividad fiscal, aunque como impuesto directo podría plantearse su paso a la categoría de impuestos subjetivo, donde se tuviesen en cuenta las características de quien lo paga. Sin embargo en su comportamiento actúa como un impuesto objetivo, donde los criterios de aplicación corresponden a las características del bien que ha de tributar, desde ahí se determina la capacidad económica del obligado a satisfacerlo. Tan solo contemplas las exenciones para determinados inmuebles de las administraciones públicas o los de montes que por su crecimiento lento no tienen posibilidad de rentabilidad económica. Otras exenciones las pueden conceder los ayuntamientos a través de sus ordenanzas fiscales.
Al estar sometidas todas las propiedades de los particulares también resulta gravada la vivienda habitual, no ocurre como en IRPF e IP en donde había exenciones. Es una forma de hacer tributar el plus de capacidad contributiva que tiene quien posee inmuebles, con respecto a quien no los tiene. También tributan los inmuebles rústicos, que lo harán en el municipio donde estén enclavados.
Se ha criticado que esta ley vuelva a gravar hechos imponibles que ya lo estaban por otras leyes (IRPF y IP) "disfrazándose mediante reformulaciones de los hechos imponibles y procedimientos de estimación objetiva que enconan el principio de capacidad económica"472Realmente lo que se grava son diferentes manifestaciones del mismo bien, pero que constituyen hechos imponibles diferentes. El IBI grava la tenencia del bien, el IRPF la capacidad de generar beneficio que si así es no se declara la tenencia sino el beneficio como renta y en IP lo que se grava es la susceptibilidad de ponerlo a funcionar, como pasa con los bienes afectos a actividades que también están exentos. Aun así esta triple forma de tributación ha sido objeto de multitud de comentarios como se encarga de reseñar LÓPEZ ESPADAFOR473con referencia al planteamiento de SAINZ DE BUJANDA sobre este tipo de impuestos que "solo puede estar justificado y ser soportable en
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la esfera local si los valores gravados no son los valores reales, sino unos valores mínimos..."
En la propia regulación de este...
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