La imposición de servicios mínimos.

AutorJaime Cabeza Pereiro
Cargo del AutorCatedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.Universidad de Vigo
Páginas171-202

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Aunque no la única medida posible para salvaguardar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad, en la praxis española, en este punto no muy distinta de la de los ordenamientos jurídicos más próximos, la técnica de los servicios mínimos ha ocupado un lugar eminentemente central1.

No se trata ahora de discutir esta preeminencia, ni tampoco su sistema de fijación a través de la autoridad gubernativa, a la cual compete emitir actos administrativos de fijación de tales servicios mínimos. Tampoco de contestar la dualidad de jurisdicciones que produce dicho sistema, con todo lo perniciosa que haya sido esta dualidad. Más bien, debe centrarse el objeto de las refiexiones que siguen en suscitar ciertas cuestiones en torno a las garantías sustantivas, procesales y procedimentales que se derivan del sistema establecido, así como a plantear ciertos inconvenientes o disfunciones del sistema por el que ha optado el ordenamiento jurídico español.

A tales efectos, parece oportuno recorrer sucesivamente los más significativos y recurrentes contenciosos con los que se ha enfrentado la casuística judicial y sobre los que ha vertido opiniones la doctrina. En concreto, los siguientes: 1) la motivación, en su triple vertiente de a) motivación del carácter esencial de los servicios, b) motivación de la necesidad de determinar unos servicios mínimos determinados, y c) motivación sobre el número de trabajadores destinados a preservar dichos servicios mínimos; 2) el principio de proporcionalidad que debe orientar la actuación administrativa al adoptar medidas de mantenimiento de servicios y su aplicación casuística a diversas situaciones planteadas; 3) la existencia de normas reglamentarias sobre los servicios mínimos en caso de convocatoria de huelgas en un determinado sector o actividad; 4) la condición de "gubernativa" que debe adornar a la autoridad que determina los servicios mínimos, con los problemas derivados del recurso a la técnica administrativa de la delegación y de las diferencias de ésta con el complemento técnico de la empresa posterior a la fijación de aquéllos; 5) la intervención del comité de huelga o de los re-

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presentantes sindicales en el procedimiento ante la autoridad gubernativa, así como las consecuencias de la omisión o seguimiento de este trámite; y 6) la posibilidad de que el órgano judicial dicte auto en el que acuerde cautelarmente la suspensión total o parcial del Decreto u Orden de fijación de servicios mínimos.

En realidad, no hay una secuencia lógica clara entre estas seis cuestiones, que se condicionan recíprocamente y propician un argumento circular en el que no existe un principio y un fin claro. Del mismo modo que no es fácil divorciar la fijación en sí misma de los servicios mínimos de cuestiones previas, como la propia definición del servicio esencial , o posteriores, como la gestión del servicio mínimo por ambas partes en confiicto -empresa y convocantes o huelguistas- después de dicha fijación. Hasta el punto de que, necesariamente, en las páginas que siguen se invadirán uno y otro espacio. En todo caso, y a efectos de que el deslinde resulte claro cuando menos desde el punto de vista competencial, la doctrina judicial que va a analizarse es la dictada por los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa al enjuiciar el procedimiento de establecimiento de servicios mínimos. Doctrina, en general, respetuosa con la dictada por el Tribunal Constitucional en las diversas sentencias en las que conoció de esta materia, si bien vulnerable a través de varios fiancos de crítica.

1. La motivación
1. Criterios generales

La exigencia de motivación ha centrado en gran medida la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de la Sala de lo contencioso-administrativo del TS. Como primera afirmación, y frente a pronunciamientos anteriores de ésta2, hoy es doctrina pacífica que se trata de una exigencia que traspasa el umbral de la legalidad ordinaria para alcanzar relevancia constitucional. Dicho en otros términos, la inexistencia o insuficiencia de motivación constituye por sí misma una vulneración del derecho de huelga3.

Incumbe dicha exigencia a la autoridad gubernativa que dicta la resolución por la que se fijan servicios mínimos. De tal modo que la misma resolución debe expresar, en toda su extensión y con la intensidad que se pasa a describir en los párrafos siguientes, los motivos que han guiado la actuación del órgano competente. Porque no es bastante con que el Decreto, la Orden o la Resolución cuenten intrínsecamente con justificación bastante como para no poder considerarse lesiva del derecho de huelga, sino que se requiere algo más. Este "algo más" consiste en la exteriorización de los motivos, de tal

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forma que los destinatarios de aquéllos y los interesados en general puedan tener acceso al proceso lógico que culmina con la imposición de unos deter-minados servicios mínimos.

Al respecto el TS ha pretendido ser más riguroso en los últimos años, hasta el límite de que incluso podría decirse que el análisis judicial se ha decantado más por el control formal que por las cuestiones de fondo. Aunque habría que matizar a continuación que resulta exigible la exteriorización para que el comité de huelga tome conocimiento de los motivos que guiaron a la autoridad gubernativa en el propio momento de dictarse y publicarse los servicios mínimos. Porque el conocimiento de tales motivos forma necesariamente parte del derecho de defensa del comité o de la organización convocante de la huelga, pues de otro modo uno y otra carecerían de elementos de juicio bastantes como para impugnar judicialmente dichos servicios4. Es decir, de no exteriorizarse la motivación se produciría una violación del derecho de huelga instrumentándose el mismo a través de una violación del derecho de defensa de sus titulares.

En esta línea, se ha afirmado que los efectos jurídicos, en términos de violación del art. 28 de la Const., serían idénticos tanto si el acto administrativo careciera de motivación alguna o ésta fuera insuficiente como si se dictara con base en motivos suficientes y proporcionados, pero que no fueran convenientemente notificados a los interesados5. También a este respecto la STC 8/1992, de 16 enero es especialmente elocuente, como siguen recordando los pronunciamientos más recientes de la Sala 3ª del TS6.

Sin perjuicio de ello, debe insistirse en la finalidad de la exteriorización, que impide abordar esta exigencia desde criterios de estricta formalidad. Porque puede ser que la Resolución que dicte la autoridad gubernativa no exprese los motivos, sino tan sólo los servicios mínimos decididos. Pero puede suceder que el comité de huelga haya tenido acceso a los motivos a lo largo del procedimiento de fijación de los servicios y que la toma de conocimiento de éstos pueda ser acreditada a través del expediente administrativo. Si así sucediera -como en ocasiones sucede- no habría óbice para considerar motivada y suficiente y temporáneamente exteriorizada la resolución dictada por el órgano competente7. Aunque en tales casos habría que asegurarse la veracidad de dicho acceso, al margen de afirmaciones retóricas que puedan incluirse en el expediente. A modo de ejemplo, un informe incorporado al

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expediente administrativo, al que hayan tenido acceso los representantes sindicales convocantes de la huelga y el propio comité, puede servir de motivación convenientemente exteriorizada8.

Por supuesto, el requisito de motivación no puede enervarse sustrayendo esta exigencia hasta el momento en que se plantea litigiosamente la posible vulneración del derecho de huelga. En este sentido, la motivación que en sede judicial efectúe el letrado de la autoridad gubernativa no puede suplir la que anteriormente debió producirse en el momento de fijación de los servicios mínimos. Ya los primeros pronunciamientos del TC sobre el particular, desde la sentencia 26/1981, de 17 de julio, se hicieron eco del doble plano de la fundamentación formal ex ante y de la posterior acreditación en el proceso judicial de que las medidas restrictivas del derecho de huelga fueron las adecuadas9. Bien es cierto que la motivación expresa del acto puede responder a criterios de concisión y claridad, que luego se desarrollan y se hacen más técnicos en el proceso posterior, pero la omisión de los primeros vulneraría claramente el derecho de huelga.

Y ya en cuanto al contenido material de la motivación, el propio TS ha constatado cómo su doctrina, de la mano de la elaborada por el TC, se ha tornado progresivamente en más rigurosa10. En particular, al exigir motivación en tres niveles conceptuales complementarios: en primer lugar, sobre el propio carácter de esencial del servicio que presta la empresa, en un ámbito de mayor generalidad y sin atender la organización interna de la unidad productiva. En este nivel, se trata de verificar si la actividad empresarial se dirige a la satisfacción de un derecho fundamental, libertad pública o bien jurídicamente protegido necesarios para la comunidad. En segundo, y con carácter subordinado al anterior concepto y en un registro de mayor concreción, hay que justificar la existencia de servicios mínimos, a partir ya de los concretos cometidos laborales que se desempeñan en la empresa. Esto es, hay que seleccionar en cada unidad productiva las funciones que sean necesarias para garantizar el mantenimiento de los servicios esenciales. Finalmente, el tercer nivel se refiere al quantum de efectivos personales necesarios para garantizar la prestación de los servicios mínimos11.

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