Implicaciones institucionales, jurídicas y financieras de la ausencia de un pacto fiscal en el federalismo argentino
| Autor | Marcelo Bernal y Nadia Pucheta |
| Páginas | 51-74 |
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Si bien cada federalismo del planeta guarda sus particularidades, lo cierto es que en todos ellos se garantiza la convivencia de dos o más órdenes de gobierno con diferentes niveles de autonomía y que existe en cada uno de ellos un sistema de distribución de competencias previsto en el propio texto constitucional. Este reparto de competencias y responsabilidades va aparejado con un similar suministro de los recursos generados por el Estado, distribuido a través de porcentajes establecidos para cada uno de los órdenes de gobierno.
El federalismo fiscal es la disciplina que se encarga de estudiar el modo en el que los diferentes niveles del Estado reparten competencias y recursos tributarios para llevar adelante las tareas y actividades que son propias y naturales a cada uno de ellos. De dicha descripción deviene como natural el análisis de las normas e instrumentos que determinan el reparto de recursos, pero también de competencias, entre los diferentes niveles estaduales, así como la existencia de una adecuada correspondencia fiscal entre el binomio recursos otorgados / gastos ocasionados.
Desde la perspectiva de las finanzas públicas, el federalismo fiscal se ocupa de cómo hay que distribuir (análisis normativo) y cómo se distribuyen (análisis positivo) las responsabilidades de gasto y las facultades impositivas entre distintos niveles de gobierno. El tema tiene importancia económica, pues los arreglos que existen pueden afectar la eficiencia con la cual la gestión estatal es realizada; pero también tiene trascendencia política, pues los arreglos particulares pueden implicar altos grados de concentración del poder en el gobierno central o, en la alternativa opuesta, comunidades locales con elevados grados de autonomía y participación política1.
Según Watts, la adjudicación de fuentes de financiación a cada nivel de gobierno dentro de una federación es importante por dos razones fundamentales: primero, estos recursos facilitan o limitan el ejercicio por parte de los gobiernos de las responsabilidades legislativas y ejecutivas que les han sido asignadas constitucionalmente; en segundo término, las
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competencias fiscales y de gasto son instrumentos importantes que inciden y contribuyen a regular la economía.2
Argentina cuenta con un acuerdo fiscal federal nacido de la reforma constitucional del año 1994 que debe ser formalizado por una ley convenio aprobada por el Congreso de la Nación, por las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. A más de dos décadas de aquella reforma, dicha ley convenio no ha sido tratada y aprobada, y por ello, el país vive poniendo remiendos a una vieja ley convenio preexistente, que data del año 1988.
Dicha omisión constitucional del Congreso y de sucesivos gobiernos de poner en marcha el dispositivo institucional sancionado en 1994 provoca innumerables distorsiones al sistema de reparto de competencias tributarias y de recursos financieros, en donde recurrentemente las provincias han sucumbido al mayor poder de fuego negociador del gobierno federal.
Poco apoco el federalismo argentino se ha tornado en un juego de poder sin reglas formales estables. En su lugar proliferaron una serie de acuerdos parciales entre la Nación y las provincias, generados casi todos ellos en contextos de las recurrentes crisis económicas que vive el país. Derecho intrafederal3 es el nombre que la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación ha brindado a esta nueva categoría jurídica derivada de los acuerdos entre la Nación y las provincias, siendo tan polémicos sus alcances como su propio encuadre normativo como derecho federal o derecho público de las provincias.
Este trabajo se propone describir la historia y actualidad del federalismo fiscal en Argentina, analizando en profundidad algunas de las implicaciones institucionales, políticas y financieras que conllevan la ausencia de una ley convenio de coparticipación en los términos previstos por la propia Constitución Nacional. También se propondrán algunas posibles líneas de trabajo que contribuyan a dar un cauce institucional y un cierre a tan demorado debate.
Los argumentos expuestos han formado parte de seminarios y discusiones generados en el marco del trabajo de investigación que llevamos adelante desde el año 2014 con un equipo interdisciplinario en la Universidad Siglo 21, centrado en el abordaje de los temas federalismo comparado, relaciones intergubernamentales y capacidades institucionales de los diferentes niveles del Estado federal argentino.
El diseño original de reparto de competencias en materia fiscal entre Nación y provincias planteado por la Constitución primigenia de 1853 propuso un sistema de separación de
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fuentes vigente hasta el año 18914, fecha en el que el gobierno nacional dispone por primera vez el cobro de impuestos internos en todo el territorio nacional.
Fue tal el impacto que produjo este nuevo tributo en las arcas del Estado que las provincias no tardaron en incorporarlo, estableciéndolo sobre productos de elaboración local. Este intento de las jurisdicciones locales de hacerse con mayores recursos no demoró en traer aparejadas consecuencias indeseadas para un federalismo fiscal en ciernes -entre las cuales podemos mencionar la discriminación según el origen de los productos-, lo que generaba una suerte de aduanas interiores (cuestión que se encontraba vedada por los arts. 9 y 108 déla Constitución Nacional), así como también una doble imposición, vulnerándose principios constitucionales esenciales en materia tributaria como ser los principios de igualdad, razonabilidad y no confiscatoriedad.
Con la intención de brindar solución al descrito estado de las cosas, se hicieron esfuerzos tendientes a superar la duplicación de los impuestos internos, partiendo de la base de la subsistencia de los sancionados por la Nación, y otorgando a las provincias un porcentaje de lo recaudado en concepto de esos tributos5.
Muchos fueron los proyectos y aportes doctrinarios y jurisprudenciales que se llevaron a cabo en torno a esta cuestión, siendo de gran importancia mencionar el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación de 28/09/'7927 Sociedad Anónima Simón Mataldi Limitada c/Provincia de Buenos Aires. En este precedente, el máximo tribunal concluye en que, si bien la facultad de establecer impuestos internos puede encuadrarse entre las potestades tributarias concurrentes entre laNacióny las provincias, dicha concurrencia genera efectos perjudiciales para la economía, generando a su vez conflictos entre las diferentes jurisdicciones, todo lo cual requiere de la adopción de un sistema de coordinación de fuentes.
No obstante, un federalismo fiscal original de fuentes impositivas compartidas y de una fuerte centralización del gasto en el nivel nacional se mantuvo vigente durante las tres primeras décadas del siglo XX, dado que en 1931, y como una derivación doméstica de la crisis económica mundial de los 30, el gobierno federal estableció un impuesto sobre las transacciones y avanzó sobre las facultades provinciales, creando en 1932 el impuesto a los réditos6.
Un tercer momento histórico está dado por la sanción unilateral por parte del Congreso del primer régimen de coparticipación impositiva, a través de la ley 12.139delaño 1935 que
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concreta la unificación de los impuestos internos y se proponía como una "ley convenio", ya que preveía la adhesión de las provincias.
Así, la coparticipación no se adoptó por primera vez como mecanismo de coordinación impositiva ni como instrumento para la distribución o redistribución de tributos propios de las provincias y del Gobierno Federal, sino como un mecanismo de asignación y compensación por la detracción de recursos tributarios que el Gobierno Federal efectuaba en detrimento de las provincias7.
La constitucionalidad de dicho sistema originó dudas por cuanto la coparticipación no se basaba en la delegación de recaudar que hacían las provincias a la Nación, sino en la facultad de legislar en materia impositiva, ya que dicho orden gubernamental fijaba todos los elementos de las obligaciones tributarias. Más allá de la lesión a la Constitución, en las seis décadas siguientes se fue afirmando este sistema por la fuerza política y económica de los hechos8.
Entre los años 1935 y 1973 no existieron cambios en la matriz del modelo de distribución de competencias fiscales Nación-provincias, aunque se siguió profundizando el diseño con la sanción de la Ley 12.956/'47 de distribución de impuestos nacionales, la Ley 14.390/54 de unificación de impuestos internos y la Ley 14.788/59 de coparticipación federal del producido de impuestos.
En 1973, la ley 20.221 trató de transformar a la coparticipación en un mecanismo de coordinación impositiva con efectos redistributivos, para lo cual adoptó el sistema de distribución secundaria en base a parámetros que tenían en cuenta la situación de las provincias menos desarrolladas.
Sin embargo, esta ley consolidó el avance del Gobierno Federal sobre las contribuciones directas, con lo cual pareció agudizarse la mutación desde el sistema de separación y concurrencia de fuentes hacia el de coparticipación con tendencia al de asignaciones incondicionadasy condicionadas, estas últimas bajo la forma de impuestos con afectación...
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