Las implicaciones para la democracia de una burocracia en red

AutorLaurence J. O'Toole, Jr.
Páginas245-262

Título original: «The implications for Democracy in a Networked Bureaucratic World», Journal of Public Administration Research and Theory, n.º 7-3 (1997), pp. 443-459.

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Para el ideal de democracia, tanto la Administración Pública como la privada estaban equivocadas en un sentido importante y trascendente. Estaban equivocadas al insistir en que la democracia, aunque buena y deseable, es, sin embargo, algo externo a la Administración.

No he hecho ninguna distinción... entre "democracia" en un sistema administrativo y "democracia" respecto a las relaciones externas de un sistema administrativo.

Si la Administración es de hecho "el núcleo del gobierno moderno", una teoría de la democracia del siglo XX debe incorporar a la Administración.

En este trabajo no se pretende analizar lo presente que ya existe, sino lo futuro y potencial. Se busca discernir dónde se situará mañana la frontera y cómo ir hasta ella

(Dwight Waldo,1952).

En un trabajo profético escrito hace casi medio siglo, Dwight Waldo llamó la atención sobre algunas ideas emergentes en relación con la democracia y la Administración. Puso de relieve la insuficiencia de tratar la demo-cracia meramente como parte del contexto político de una Administración jerárquica. Con esto, Waldo anticipó la emergencia de temas cruciales y controversias que continúan desafiando a aquellos que persiguen construir un Estado administrativo coherente con los ideales de la gobernanza democrática.

Los temas destacados por Waldo, en aquel momento y desde entonces, han impactado notablemente a la Administración Pública; la visión de la democracia como muy ajena a la Administración parece hoy en día extraordinariamente anacrónica. En lugar de ello, parecería que el tema principal abordado por los investigadores de la democracia y la burocracia a las puertas del siglo XXI sería cómo los ideales democráticos pueden inte-

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grarse de forma más sólida a la estructura de la Administración, y no si pueden estarlo.

Verdaderamente, aún se pueden escuchar los ecos de la ortodoxia original. En esta polémica, por ejemplo, Theodore Lowi persigue la rehabilitación de la elección centralizada, enfatizando la probabilidad de mentalidad provinciana, inconsistencia e injusticia cuando una política es «repartida en acciones» (utilizando la expresión de Woodrow Wilson) a alianzas egoístas de unidades administrativas, comités legislativos y grupos privilegiados que pueblan el régimen liberal de los grupos de interés (1979). Estos argumentos pueden servir para recordar los problemas reales, pero no han reducido el amplio interés contemporáneo por entrelazar de forma más estrecha la democracia y la Administración.

De hecho, parece haber triunfado alguna versión de la democracia en la Administración como nuevo conocimiento convencional, a pesar de las dificultades que implica, y pocos respaldarían la vieja expresión, puesta en duda por Waldo a mediados de siglo, que la autocracia durante las horas de trabajo es el precio a pagar por la democracia fuera de horario.

Aun así, la práctica tiene una manera de adelantarse a tal consenso. A medida que se han ido haciendo esfuerzos para abrir el funcionamiento de la Administración a algunos principios democráticos, la forma institucional de la propia Administración Pública ha ido cambiando considerablemente. Las agencias burocráticas continúan poblando el paisaje gubernamental y continuarán dando el núcleo institucional para el esfuerzo gubernamental en el futuro. Pero centrarse únicamente en las estructuras burocráticas contradice los avances en el campo de la Administración Pública, cambios que pueden suponer implicaciones en la aplicación de los ideales democráticos en la práctica de la Administración. La realidad de buena parte de las Administraciones Públicas contemporáneas es que muchas de las responsabilidades que tienen los administradores y muchos de los programas que buscan activar requieren operar en redes y a través de redes de actores y organizaciones, más que en unidades individuales -lo que Hjern y Porter (1981) llaman «organizaciones solitarias»- que han sido hasta ahora como el centro principal de la atención analítica.

Cada vez más, una versión de las redes (especialmente de las unidades organizacionales en red) es un acuerdo institucional indispensable para una actuación satisfactoria del gobierno, más que la jerarquía aisladamente. Este cambio es importante en muchos aspectos, no siendo uno de los principales los retos y oportunidades que implica para la gobernanza demo-crática.

La propia afirmación puede ser algo polémica (véase al respecto O’Toole, forthcoming). El argumento es, sin embargo, que, aunque no todos los ad-246

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ministradores públicos, muchos de ellos deben movilizar y coordinar actual-mente gente y recursos entre estructuras organizativas y dentro de ellas; que no tienen generalmente los medios formales para «obligar al cumplimiento» con estas empresas cooperativas; que estos escenarios en red pueden implicar diversos enlaces complicados, y que esta situación es probable que persista e incluso que se incremente en el futuro.

Este esquema requiere una mínima elaboración, que se hará en la próxima sección. El tema de mayor relevancia en este artículo es, sin embargo, normativo: si el mundo administrativo es cada vez más en red, esta evolución debe ser considerada en todo esfuerzo minucioso y serio de unir democracia y Administración. La parte principal del análisis posterior plantea, por tanto, diversas cuestiones y consecuencias para la teoría democrática en un contexto de Administración Pública en red.

@¿De una burocracia monocrática a las redes?

Las estructuras burocráticas operan cada vez más a través de series relacionadas -redes- que comprenden un contexto institucional más amplio para la acción administrativa. El contexto en red, a su vez, tiene implicaciones para las funciones prácticas de los administradores y obliga a reconsiderar algunas cuestiones centrales de la democracia y de la Administración.

Las redes son estructuras de interdependencia que implican a múltiples organizaciones. Presentan cierta estabilidad estructural e incluyen, aunque van más allá, únicamente enlaces formales. El término permite englobar una amplia variedad de estructuras. Y el «pegamento» institucional que une los nexos de la red puede incluir vínculos de autoridad, relaciones de intercambio y coaliciones basadas en el interés común. En las redes se extiende el alcance de la Administración, pero no se puede esperar que los administradores puedan ejercer una influencia decisiva en base a su posición formal (O’Toole, forthcoming). Más concretamente, las redes incluyen empresas cooperativas entre agencias, estructuras de gestión de programas intergubernamentales, contratos complejos y partenariados públicoprivado. También incluyen sistemas de prestación de servicios que dependen de grupos de proveedores, entre los que se pueden encontrar agencias públicas, empresas privadas, ONGs o, incluso, grupos de voluntarios, todos ellos relacionados por la interdependencia y algún programa de intereses compartidos. Es poco frecuente encontrar un sector de políticas públicas, unidad gubernamental u oficina administrativa que no esté afectada por una estructura entretejida y una rutina que se extiende más allá de la propia agencia.

Los analistas que utilizan perspectivas teóricas muy diferentes han coinci-dido en destacar la importancia de las redes para la Administración. La

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amplitud de las lentes disponibles se sugiere con la sola mención de la elección pública y la elección institucional racional, los costes de transacción y la nueva economía institucional, la teoría inteorganizacional de base sociológica, la implementación de políticas públicas y la gestión intergubernamental. Una amplia proporción de programas públicos operan dentro y a través de redes y los retos de la Administración en un mundo en red son considerables (véanse Kettl, 1993, y Milward, 1996; para un análisis anterior de algunos de estos temas, véase Mosher, 1980). Estudios realizados en una diversidad de contextos nacionales se hacen eco del tema de las redes (los ejemplos incluyen Hufen y Ringeling, 1990; Hull y Hjern, 1987, y Scharpf, 1993). La importancia creciente de los acuerdos internacionales que implican continuar con el programa de responsabilidades sugiere una amplia variedad de importantes demandas de redes para los administradores públicos de todo el planeta (véase, por ejemplo, Hanf, 1994).

Además, podría parecer que los administradores actuales viven en un mundo cada vez más en red. Es difícil defender esta afirmación de forma convincente, debido a que la demostración de su precisión requeriría unos datos que no están disponibles. No se ha recogido ninguna información descriptiva sobre la extensión en que operan los administradores de forma interorganizacional, ni tampoco existe información sistemática sobre la proporción de programas públicos gestionados en escenarios con muchos actores más que en agencias individuales, ni tampoco pruebas sobre los cambios acaecidos a lo largo del tiempo. Es posible mostrar, sin embargo, que el grado actual de «enredamiento» es bastante importante y que tanto el personal técnico como el político parecen estar trabajando para fomentar más vínculos entre organizaciones (O’Toole, forthcoming). Algunos indicios incluso sugieren, irónicamente, que los esfuerzos hechos desde los niveles políticos para recortar la burocracia y el grado de responsabilidad administrativa directa para conseguir los objetivos públicos -privatizando funciones, recortando presupuestos, congelando o reduciendo el personal- acentúan el impulso de las redes. Para los administradores que buscan alcanzar los objetivos políticos mientras respetan las limitaciones que implica el orden liberal, los impulsos para crear redes son...

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