La implementación y desarrollo normativo y jurisprudencial de los derechos en el sistema regional italiano

AutorLucio Pegoraro; Giorgia Pavani
Cargo del AutorProfesor Ordinario de Derecho Público Comparado Universidad de Bolonia; Investigadora de Derecho Público Comparado Universidad de Bolonia
Páginas121-160

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1. Introducción

"Podemos llamar positivos también a los derechos correspondientes a principios establecidos positivamente, por ejemplo, a principios constitucionalizados en un ordenamiento jurídico, no olvidando, sin embargo, que en estos casos un derecho se perfecciona sólo cuando un acto normativo extrae de un principio normas capaces de actuar como premisas de su adscripción"1 2 3. Page 122

La definición de Scarpelli es útil en el análisis de los derechos positivos regulados por los Estatutos regionales y la legislación regional, y marca la sustancial diferencia que existe entre enunciados de principios -que usualmente, excepto relevantes excepciones, se encuentran los de los estatutos regionales- y enunciados de normas, que, también en este caso con excepciones, se encuentran en la legislación regional.

Los Estatutos regionales, generalmente, prevén (o creen constituir) derechos en el ámbito de enunciados de principio, no idóneos para predeterminar comportamientos suficiente completos para su puesta en acción4. Las leyes regionales, en cambio, generalmente predeterminan tales comportamientos.

Ya ha sido debatida en otro capítulo la problemática de las "declaraciones de derechos" proclamadas a nivel estatutario5, el tema aquí desarrollado se refiere la legislación regional sobre los derechos (o que incidentalmente afecta a los derechos), en el recorrido de su evolución a lo largo del tiempo, ya sea desde los años siguientes a la aprobación de la Constitución (e incluso antes en el caso de Sicilia) por las Regiones especiales, ya sea a partir de los años 70 por las ordinarias, las Regiones italianas han empezado a dictar, a través del instrumento formal de la ley, reglas que, graduadas de diversa manera, inciden en la regulación de los derechos constitucionales.

Con este término no aludimos a una categoría teorética, sino a una categoría dogmática: o sea nos referimos a aquellos derechos que encuentran un anclaje en la Constitución, ya sea porque son sancionados explícitamente, por ejem.: "nadie puede ser sustraído del juez natural predeterminado por ley" -art. 25.1), ya sea porque se han deducido por vía interpretativa (poe ejem.: derecho a un medio ambiente saludable, en unión al derecho a la salud, a la tutela del paisaje, etc.).

Es bien conocido de que se tratan de categorías generales, cuyas clasificaciones varían en cada estudioso y en cada ordenamiento, y que son importantes en clave heurística cuando se procede a clasificaciones. En un análisis como el que se realizará a continuación, por ejem., no tendría sentido hablar de "derechos fundamentales" Page 123 -categoría desconocida en el "formante" normativo italiano, aunque con implicaciones relevantes en otros sistemas como el alemán o el español-6; o incluso de "derechos humanos" (categoría, sin embargo, también evocada a nivel de derecho positivo por convenciones internacionales o incluso por la legislación interna, aunque sin clara delimitación semántica), o de otras clases, como derechos "de libertad", "sociales", "procedimentales", "de tercera generación", etc., usadas (casi) exclusivamente a nivel doctrinal.

Los interrogantes mencionados, a los cuales se les debe dar una respuesta una vez analizada empíricamente la normativa regional, afectan al fundamento de la potestad de las Regiones, pero también a las relaciones entre las diversa fuentes, al título legitimador, a la idoneidad de la ley regional para constituir supuestos de hecho atributivos de situaciones jurídicas positivas o (por más que se niegue) negativas.

2. Los derechos entre Constitución, Estatutos, ley y administración

La contribución dedicada, en este mismo volumen, a la disciplina estatutaria de los derechos7 sugiere la idea de que, en Italia, razonar de "derechos regionales" tout court no sea correcto. No lo sería desde diversos perfiles: el de la titularidad fundacional de los derechos (ya que no se puede reconocer tal categoría de sujetos individualizados con base al criterio territorial), al bien protegido, pasando por la fuente de legitimación (el estatuto regional). Una categoría de "derechos regionales", es decir, de pretensiones y de reivindicaciones sociales que dan lugar a situaciones jurídicas subjetivas gracias a su reconocimiento en la fuente principal de la autonomía regional (el estatuto) y se desarrollan a través de la realización de Page 124 la legislación autonómica es ajena a la historia del regionalismo italiano y lejana de las intenciones de los padres constituyentes.

No fue esta la función confiada a los estatutos regionales, tal y como acreditada doctrina ha remarcado en diversas ocasiones, y como puntualmente ha sido confirmado en el desarrollo de la primera fase estatutaria, con escasas referencias a situaciones jurídicas subjetivas y comúnmente centradas en la repetición del texto constitucional8.

Sin embargo, eso no significa que el nivel regional no pueda participar y que, de hecho, no se haya participado efectivamente en la realización y el desarrollo de los derechos y las libertades afirmados en la Constitución italiana. Al contrario: las políticas regionales, concretadas en una serie de fuentes normativas de rango primario y secundario (leyes y reglamentos regionales) han contribuido a delimitar los confines y a enriquecer de contenidos a los enunciados constitucionales relativos a los derechos civiles, sociales, económicos y de participación política, obviamente con modalidades y grados de intervención diferenciados según la tipología de derechos en cuestión.

Parece pues vana incluso tras la reforma constitucional y más allá de la "lectura desdramatizada"9 realizada por la Corte constitucional10, la búsqueda de derechos (nuevos) con mero fundamento estatutario; más bien, mejor hoy que en el pasado, debe ser valorado el papel de las Regiones para la implementación de los derechos constitucionales a través de sus poderes legislativos y administrativos ("papel -muy relevante- que las Regiones pueden desarrollar en el terreno de la concreta y efectiva tutela de los derechos, utilizando todas las posibles teclas de los poderes regionales directos o indirectos"11). Page 125

En consecuencia, a los derechos constitucionales hay que referirse sobre los términos de realización y desarrollo normativo y jurisprudencial, ya que, con independencia de que se expresen en disposiciones de rasgos predominantemente programáticos o en disposiciones de contenido aplicable directamente, requieren (a menudo, aunque no siempre) una implementación legislativa que, en los ordenamientos descentralizados, se confía al legislador nacional y a los diversos legisladores territoriales.

Aunque la controversia sobre el carácter programático o preceptivo de las disposiciones constitucionales fue resuelto casi desde el principio a favor del carácter directamente preceptivo12, en algunos supuestos no se puede prescindir de la configuración legislativa, como sucede evidentemente en el caso de los derechos sociales13.

Independientemente de su cualificación, la configuración legislativa es un paso obligado para hacer efectivo el disfrute de los derechos sociales; a ella se aproximan otras formas de realización, in primis la de carácter administrativo-organizativo (que permite la distribución de prestaciones a favor de los titulares de los derechos)14 y la de carácter jurisprudencial. (Un papel determinante en la definición de los derechos sociales es desarrollado, en particular, por los Tribunales constitucionales que controlan el respeto del contenido de dichos derechos Page 126 y solucionan los eventuales conflictos de competencia entre los diversos niveles de gobierno).

Es precisamente sobre estos derechos que predominantemente se basará esta investigación para analizar, también en perspectiva histórica, su desarrollo por la legislación nacional y la regional.

El análisis empírico realizado sobre la legislación regional confirma desde hace tiempo un fenómeno que ha sido observado por la doctrina. Si bien es cierto que, siempre, los derechos sociales precisan una implementación ya sea legislativa, ya sea "administrativo-organizativa", no se pueden excluir intervenciones de este tipo también respecto a las libertades individuales o burguesas (por parte del legislador estatal, in primis, pero también del regional y, por último, de los entes locales que, a través de la actividad normativa-administrativa ponen en marcha una serie de políticas que inciden no sobre el contenido de tales derechos, pero si sobre la concreta realización de los mismos). El hecho de que las clásicas libertades civiles se hayan afirmado en las Declaraciones constitucionales como "libertades negativas" y hayan nacido a partir del presupuesto de una abstención por parte del Estado (a la inversa que los derechos de prestación), es un dato indudable pero la evolución de los ordenamientos jurídicos modernos enseña que la idea de abstención ya no es actual y que también tales libertades tienen un "coste" para la sociedad15. Las Regiones han "metabolizado" estos cambios y han legislado, a veces de forma incidental, también en tales sectores.

3. Tendencias de la autonomía legislativa regional hasta la reforma constitucional del 2001

Para comprender el papel ejercido por las Regiones parece útil recorrer las etapas del regionalismo italiano, desde su tardía realización en los años 70 hasta las novedades introducidas con la reforma constitucional del 200116. Page 127

A través del estudio de las relaciones entre los dos legisladores, el reparto de las competencias legislativas y las...

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