La implantación de la agenda 21 mediante mancomunidades u otra forma de asociación local

Autor:Fernando Garcia Rubio
Cargo del Autor:Universidad Rey Juan Carlos
Páginas:151-173
 
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1. Planteamiento de la cuestión

El fenómeno municipal en España está vinculado a un generalizado minifundismo por la existencia de múltiples términos municipales, cuyos Ayuntamientos u organizaciones municipales correspondientes no tienen, ni están dotados, de los suficientes medios humanos, materiales y financieros, para llevar a cabo las funciones ordinarias encomendadas a estas entidades por la legislación, de hecho esta circunstancia ha sido uno de los fundamentos de la reforma que culmina en la ya comentada anteriormente LRSAL, en cuyo texto original de anteproyecto se preveía la gestión por parte de las diputaciones de los servicios en los municipios de menos de 20.000 habitantes.

Lo que hace que en relación con la problemática de la implantación de la agenda 21, como cuestión novedosa y no prevista dentro de los servicios mínimos obligatorios recogidos por el art. 26 de la LRBRL, que necesariamente deban plantearse, dada la obligación que tienen los ayuntamientos de cumplimentar estos objetivos, de estudiar otras fórmulas para la concreta implantación y desarrollo de los criterios recogidos en la agenda 21, tras la reforma de la LRBRL por la LRSAL, estas fórmulas deben coordinarse, en su caso, por la diputación, aunque esta no descarte a las mancomunidades.

En ese sentido debemos destacar que el sistema local español, como la mayor parte de los sistemas municipales y de régimen local de nuestro entorno, se sustenta en lo que los anglosajones denominan two-tier system168, esto es un sistema de doble instancia, caracterizado por el municipio como entidad local básica y por una entidad local de segundo grado que con carácter general es la Provincia (aunque existen modalidades diferenciadoras fundamentalmente en

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el archipiélago Balear y Canario con los Consells169, y Cabildos170, en Cataluña con la pretendida implantación de las Veguerías171 y en las Comunidades Autónomas uniprovinciales por la ausencia de diputaciones provinciales), que es la Provincia que se nuclea en torno a la diputación provincial o la diputación foral.

Junto a esa entidad local de segundo grado de carácter general que actúa pese a las críticas en buena medida en ausencia o incapacidad de los municipios, como entidad local prestadora de servicios y cooperadora de carácter técnico, económico y jurídico a las entidades municipales para la correcta prestación de los servicios de estos, nos encontramos con otras entidades locales de segundo grado prevista por la legislación básica estatal dispuestas en el art. 3.2 pero que son remitidas enteramente a la legislación autonómica, salvo los preceptos básicos previstos en los arts. 42, 43 y 44 de la LRBRL, con base en el art 141.3 de la Carta Magna.

Así, en este nivel intermedio supramunicipal nos encontramos ante las Mancomunidades de Municipios, las Áreas Metropolitanas y las Comarcas.

Todas esas entidades locales, ya seas municipales, provinciales o de ámbito intermedio, tienen como entidades públicas de carácter local, la obligación de implantar la agenda 21 en sus respectivas organizaciones, por lo que independientemente de la función auxiliar con respecto a los pequeños municipios o los municipios que no puedan por sí mismo implantar esta agenda, tienen con carácter general potencialmente las entidades de segundo grado, caracterizadas por la agrupación de municipios previstos en el art. 141 de nuestra Constitución Española de 1978, la misión de implantar para sí mismas, esta agenda.

2. Espacio local intermedio y organización

Dejando al margen por tanto lo provincial y su carácter local, nos podemos encontrar con un espacio intermedio entre la Provincia y el Municipio.

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Ese espacio intermedio tiene unas razones geográficas, fundamentadas lógicamente en la geografía y no en el mundo administrativo, donde existe el concepto de Región y existe igualmente el concepto de Comarca caracterizado por Valles, por zonas de afluencia de un río, por polos de atracción geográfica, etc. No existe en geografía el concepto provincial, pero si el concepto comarcal, por lo que sí pueden existir problemas de ámbito local supramunicipales de ámbito comarcal., que en buena lógica son puntos de conexión de problemáticas ambientales comunes.

Junto a ello deberá reseñarse la problemática específica que las aglomeraciones urbanas caracterizadas por una metrópoli, o un gran municipio, y todos los municipios anteriormente llamados satélite, o ciudades-dormitorio, hoy en día ya verdaderas ciudades en su mayor parte. Con un conjunto de flujos y relaciones con estos grandes municipios originarios, que da lugar a la existencia de una problemática metropolitana. Esta problemática ya abordada durante el Franquismo por las Leyes del Gran Bilbao, la Corporación Metropolitana de Barcelona o el Área Metropolitana de Madrid, supone la posibilidad de abordar un fenómeno metropolitano de carácter supramunicipal y por tanto la necesidad de existencia de ese espacio o circunscripción para la actuación administrativa.

Dicha realidad tiene una vertiente fundamentalmente ambiental y de transporte, como se demostró con la disolución en 1987 de la Corporación metropolitana de la Huerta y su sustitución por tres entidades gestoras: agua, residuos y transportes, a dos de los cuales la agenda 21 dedica sendos capítulos.

Estos espacios, junto a otros más difusos o determinados por razones voluntarias de asociación, en base al mantenimiento de servicios, como son las Mancomunidades de municipios, son los que dan lugar en nuestro régimen jurídico a la existencia de un espacio supramunicipal e infraprovincial.

El régimen jurídico de estos viene caracterizado por dos ámbitos. Por un lado, el recogido por la legislación básica de régimen local, concretamente el ya citado artículo 3.2 de la Ley 7/85 y especialmente los artículos 42, 43 y 44, para Comarcas, Áreas metropolitanas y Mancomunidades de municipios, que tal y como afirma Concepción Barrero172, implica la existencia de una amplia competencia otorgada a las Comunidades Autónomas, sobre la regulación de las Administraciones supramunicipales. Esto supone en definitiva que una misma entidad puede presentar características muy diferentes en las distintas Comunidades Autónomas, más allá de su común consideración, por el mandato de la legislación básica de régimen local, ya señalados en los artículos 42 y 44.

Nos encontramos por tanto con dos espacios supramunicipales, evidentes en nuestra legislación de régimen local, y un tercer espacio más voluble

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que son las Mancomunidades, pero que la Doctrina, y así Pérez Moreno173, han señalado como escasamente tipificadas y diferenciadas entre sí. Lo que ha propiciado que una misma Administración pueda servir a finalidades diversas, lo que implica a juicio de la ya indicada Concepción Barrero174 que puede suponer que la satisfacción de los intereses de espacios similares a la resolución de problemas coincidentes puede responder con la creación de entidades diferentes., cuestión esta que no parece muy adecuado al nuevo marco legal derivado de la aplicación del art 135 de la Constitución.

No obstante otros autores como Ferret175, pese a señalar la función esencial que tienen las Comunidades Autónomas en la regulación de estos entes intermedios, ven condicionada la capacidad legislativa de estas y reguladora en general, al límite de la legislación básica estatal, por la detallada regulación que se hace de las demás Entidades locales en la Ley 7/85, cuestión esta que pese a las reformas estatutarias del periodo 2006/2008, el Tribunal Constitucional ha dejado claro tanto en la STC 31/2010, como en la STC 103/2013.

De hecho la Ley de Bases estableció un obstáculo adicional a la libre configuración, en este caso de las Comarcas, por el legislador autonómico.

En general la existencia del espacio supramunicipal implica en la regulación autonómica, una necesariedad por mandato del legislador básico estatal y en general derivado de la organización territorial de la Constitución, existiendo un límite indisponible sobre la capacidad de actuación municipal. Puesto que la garantía institucional de un municipio no es tan sólo de la existencia, sino de sus competencias y por tanto supone la imposibilidad de privarle de las competencias municipales, al crear espacios supramunicipales, al menos con carácter forzoso, por lo que como posteriormente indicaremos la atribución a estos entes intermedios de capacidades en relación con la agenda 21, requerirá de la anuencia de aquellos y de la correspondiente habilitación legal.

Otra cuestión será la privación o asunción de funciones, por entes supramunicipales con carácter voluntario por parte de los municipios, mediante transferencias, cesiones o cualquier otra forma jurídica que se articule.

En la línea antes referida de existencia de un espacio supramunicipal, el ente intermedio de carácter local es, a juicio de Ferret176, el...

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