El impacto de las políticas climáticas en la legislación de aguas
| Autor | Juan Antonio Chinchilla. |
| Páginas | 681-700 |
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Resulta innegable el impacto que el cambio climático está provocando sobre uno de los recursos naturales más fundamentales y vulnerables como es el agua. La alteración sustancial de los volúmenes y regímenes pluviométricos en Europa y, especialmente, en España, con su clima mediterráneo es un hecho que no puede ser objeto de debate. Asistimos a fenómenos importantes de inundaciones por lluvias torrenciales y, simultáneamente, se producen graves problemas de sequía, incluso extrema, con un considerable aumento de las temperaturas medias1. La Unión Europea ha tomado una clara conciencia de que la disponibilidad de agua, en cantidad y calidad adecuada, constituye uno de los principales retos a los que se enfrenta la sociedad2. Estos son los objetivos de
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la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (en adelante DMA), artículo 1. I. La Unión Europea es igualmente consciente del impacto negativo que las inundaciones ocasionan en la salud humana, el medio ambiente, el patrimonio cultural y la actividad económica3. Su mitigación es el objetivo de la Directiva 2007/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, relativa a la evaluación y gestión de los riesgos de inundación (en adelante DEGRI), artículo 1.
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Ahora bien, los datos científicos parecen acreditar que la vulnerabilidad a la escasez de agua depende más del desarrollo socioeconómico (en concreto del específico uso de la tierra y del determinado uso del agua) que de la exposición al cambio climático4. Por ello, resulta necesario lograr una adecuada coordinación entre la DMA y la DEGRI, que debe plasmarse en los Planes Hidrológicos de Cuenca (PHC). No obstante, la realidad de los efectos exponenciales del cambio climático y las dificultades de implementación de las medidas normativas ha puesto de relieve la necesidad de una mejor gestión de los recursos hídricos y de los ecosistemas asociados, en cuanto medidas sistémicas de «adaptación» frente al cambio climático, ya que se prevé que las regiones europeas con gran escasez de agua se incrementen del 19% actual al 35% antes de la década de 20705. Las políticas en esta materia deben estar regidas por los principios de
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cautela y actuación preventiva, como exigencia derivada del Derecho a una buena Administración, artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. La cautela, la previsión contienen una vertiente probatoria que obligaría a la Administración a justificar la existencia de razones científicas o técnicas que acreditaran la ausencia de riesgo. ¿Cuáles son esas medidas adaptativas que se proponen desde la Unión Europea? Al respecto se señala que debe avanzarse hacia un más eficiente uso del agua y el ahorro de agua, una adecuada tarificación del agua, junto con una planificación del uso del suelo que parta de una incentivación del uso eficiente del agua.
En el concreto caso español las proyecciones son, igualmente, muy negativas6. En los escenarios más desfavorable (el denominado A2) se parte de una proyección de decrementos de la precipitación media en España situada en unos porcentajes del -5%, -9% y -17% durante los periodos 2011-2040, 2041-2070 y 2071-2100 respectivamente, junto con el significativo aumento de la evotraspiración derivada del aumento de las temperaturas (aunque el efecto de este aumento en el ciclo hidrológico es menor por concentrarse en verano durante el cual el suelo tiene un reducido contenido de agua) que se cifra en -3% para 2011-2040, -6% para 2041-2070 y -12% para 2071-2100. A su vez, se prevé una reducción de la recarga de los acuíferos subterráneos del -8% para 2011-2040, -15% para 2041-2070 y -27% para 2071-2100. Todo ello ocasionará, con un alto grado de probabilidad, unas reducciones de escorrentía en España del -8% para el periodo 2011-2040, -16% para el 2041-2070 y -28% para el 2071-2100. En todo caso debe tenerse en cuenta que, conforme al artículo 14 TRLAg, uno de los principios rectores de la gestión del agua es la «compatibilidad de la gestión pública del agua con la ordenación del territorio, la conservación y protección del medio ambiente y la restauración de la naturaleza».
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Sobre el papel, y conforme a la DMA, la primera generación de Planes Hidrológicos (respecto de los que el horizonte temporal máximo de aprobación y publicación era el 22 de diciembre de 2009, artículo 13.6 DMA)7requería
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tener en cuenta los impactos del cambio climático, mientras que la segunda generación de planes (a adoptar a más tardar en 2015, requiriendo su revisión cada 6 años, artículo 13.7 DMA) debían ser ya totalmente resistentes al clima. El proceso de planificación seguido en España, en este punto, sintéticamente puede resumirse en la consideración de los escenarios futuros aplicando un coeficiente de reducción único a las series históricas de aportaciones, tanto en el primer como en el segundo ciclo de planificación8. En el primer ciclo de planificación (período comprendido entre los años 2009 y 2014), la Instrucción de Planificación Hidrológica (IPH), aprobada por Orden ARM/2656/2008, precisó la necesidad de incorporar la evaluación del efecto del cambio climático sobre los recursos hídricos de cada Demarcación. Al respecto determinó que, hasta que dichas evaluaciones se efectuasen, se deberían aplicar los coeficientes de reducción global especificados en dicha Instrucción9, que oscilaban del 2 al 11%10. Por tanto, en este primer ciclo de planificación no hubo una efectiva valoración del impacto que el cambio climático ocasiona, sino una simple aproximación a partir de la suposición de la reducción de la disponibilidad de recursos hídricos, de carácter general y prospectiva. En el segundo ciclo de planificación (período comprendido entre los años 2015 y 2021), los coeficientes reductores han sido revisados en los términos resultantes del Estudio del Centro de Estudios Hidrográficos del CEDEX (CEDEX-DGA, 2011)11. No existe, por tanto, una adecuada valoración del impacto del cambio climático y la efectiva resistencia al cambio del Plan Hidrológico. Los Programas de Medidas sólo incorporan aquellas medidas necesarias para garantizar el buen estado ecológico de las aguas.
En el caso de la Demarcación Hidrográfica del Tajo, el Plan Hidrológico adaptado a la DMA se aprueba por Real Decreto 270/2014, de 11 de abril (BOE de 12 de abril), basándose en los Estudios del CEDEX, fijándose una reducción del 7% de las aportaciones hídricas en el Tajo12. A su vez, la Revisión del Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Tajo para el segundo ciclo de planificación, aprobado por Real Decreto 1/2016, de 8 de
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enero (BOE de 19 de enero) precisa que se ha tenido en cuenta en la estimación de los recursos y en la asignación de demandas para el horizonte 2027, manteniendo la reducción del 7% de las aportaciones en el Tajo13.
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Desde el punto de vista técnico resulta cuestionable aplicar un porcentaje de reducción único en toda una cuenca hidrográfica, ya que supone una simplificación excesiva para considerar la evaluación del efecto del cambio climático en la planificación hidrológica, máxime cuando el mayor incremento de temperatura y la mayor disminución de la precipitación se produce en las zonas de cabecera de las cuencas (siendo las zonas que aportan un mayor porcentaje de recursos para la cuenca y donde están localizados los mayores embalses), frente a las zonas ubicadas en la parte baja. Como consecuencia de la inevitable incertidumbre de los modelos predictivos adoptados, resultaría más adecuado analizar la robustez y resiliencia del sistema frente a un rango plausible de situaciones de estrés, a efectos de identificar los elementos más vulnerables, lo que permitirá proponer medidas de adaptación más eficaces y flexibles14.
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Por lo que respecta a la calidad de las aguas existentes, conforme al artículo
4.1.a) DMA, la prevención del deterioro del estado de las masas de agua tiene carácter obligatorio, una vez determinado el estado ecológico de la masa de agua de que se trate, en cada etapa del procedimiento prescrito por esa Directiva, y es aplicable a cualquier tipo y a cualquier estado de masa de agua superficial para el que se haya adoptado un plan hidrológico15. Ese estado se determina según índices de calidad ecológica, repartidos para cada categoría de agua superficial en cinco clases mediante un valor límite de los elementos de calidad biológica que indica la separación entre las distintas clases, que son: «muy bueno», «bueno», «aceptable», «deficiente» y «malo». En esta tesitura, existe deterioro del estado de una masa de agua superficial cuando el estado de al menos uno de los indicadores de calidad descienda a la clase inferior, aun cuando ese descenso no dé lugar a que baje a una clase inferior la masa de agua superficial en su conjunto. Desde esta perspectiva, los PHC y las autoridades competentes solo pueden autorizar, conforme al artículo 4.7 DMA, intervenciones (proyectos, actuaciones…) sobre las
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masas de agua que incidan de forma negativa sobre el estado ecológico de las aguas cuando acrediten (i) que se han adoptado todas las medidas factibles para paliar los efectos adversos del proyecto discutido en el estado de la masa de agua afectada; (ii) que las razones que dan origen a ese proyecto...
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