El impacto de la globalización sobre la integración económica europea

AutorL. Soete

Asunto: Este artículo examina la relación entre las políticas de integración europea y la globalización. Considera el papel de las nuevas tecnologías en la consecución de la globalización. Asimismo considera si, en la búsqueda de economías de escala, aún son apropiados los intentos europeos de armonizar mercados, y sugiere que la clave de la competitividad puede radicar en la diversidad más que en la normalización.

Relevancia: Las políticas de integración europea que buscan alcanzar la cohesión en el sistema europeo económico, social y de innovación mediante un mercado único de 350 millones de consumidores, han sido acertadas pero lentas. En una era de globalización, han demostrado ser demasiado lentas. También pueden ser cada vez menos adecuadas en la "aldea global" en la que el éxito económico se apoya de modo creciente en mercados diferenciados y en la creatividad local.

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Introducción

Paralelamente al proceso de integración económica, tal y como ha tenido lugar en los últimos veinte años, y especialmente en el marco de la creación del gran "Mercado Único" europeo, las economías europeas se han enfrentado a un espectacular aumento en el grado de cambio estructural a nivel mundial. Este es realmente un proceso de integración económica mundial llamado a menudo "globalización" [1]. Los últimos diez años pueden describirse ciertamente como un período de cambio histórico y estructural fundamental a nivel mundial: el colapso de los antiguos países socialistas y su rápida apertura a los incentivos de la economía de mercado; el desplazamiento en el crecimiento del mercado mundial desde el área de la OCDE del Atlántico Norte hacia el área de la cuenca del Pacífico, con un número creciente de economías asiáticas que superan las tasas de crecimiento de los países desarrollados; la creación de nuevos bloques comerciales regionales en América del Norte y del Sur, en Asia, en Oriente Medio y en el sur de Africa, con un crecimiento más rápido del comercio interno dentro de estas áreas comerciales que entre ellas mismas; la aparición de flujos de inversión directa extranjera en estos bloques comerciales a través de grandes empresas mundiales que aspiran a estar presentes en cada uno de estos mercados; y por último, pero no por ello menos importante, la espectacular reducción en los costes de procesamiento de la comunicación y de la información, abriendo un número creciente de sectores al comercio internacional y dando como mínimo la impresión de una reducción tremenda de las distancias físicas - el mundo se convierte en una aldea.

Este proceso de reestructuración global realizado tan aceleradamente da lugar a algunos desafíos políticos fundamentales a nivel europeo y nacional. A nivel nacional, los responsables políticos han tomado mucha mayor conciencia de las crecientes implicaciones internacionales de sus acciones políticas. Las políticas que podrían parecer "sostenibles" dentro de un contexto nacional o incluso europeo, pueden parecerlo cada vez menos en un contexto internacional. Mientras el impacto de la apertura en la reestructuración mundial internacional podría estar aún en sus etapas iniciales, se ha puesto de manifiesto rápidamente hasta qué punto se han reducido sustancialmente los grados de libertad de las acciones políticas en una amplia variedad de campos diferentes. Esto es una realidad no sólo para la política macroeconómica tradicional, sino también para la política social, la política impositiva, la política de la seguridad social y otras políticas reservadas tradicionalmente al nivel nacional.

Al mismo tiempo, la globalización está haciendo surgir también cuestiones fundamentales con respecto al propio proceso de integración de Europa. Este último se caracteriza por objetivos económicos que parecen cada vez más superados en sus fines y velocidad de ejecución por el proceso más amplio de integración mundial (recuérdese el reciente acuerdo de Singapur de la Organización Mundial del Comercio (OMC) sobre la liberalización del comercio de la tecnología de la información). Esto trae a primer plano la cuestión de si el viejo proceso de integración económica, en el que el objetivo central es el aprovechamiento de las ventajas de escala debidas al gran mercado interno europeo, no está entrando, al menos en el área de los productos manufacturados [2], en su etapa de rendimientos marginales decrecientes y si no sería necesario en la actualidad una nueva reflexión política y una posible acción política.

En la primera sección del artículo, trato brevemente algunas de las principales características de la globalización ligadas a las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TIC). Sin pretender minimizar la importancia de algunas de las otras características en el cambio estructural mundial, estas tecnologías parecen haber sido un "motor" central en la aceleración del proceso de globalización. En muchos aspectos, las TIC representan históricamente el primer conjunto de tecnologías "globales" a las que se han enfrentado nuestras sociedades.

En la sección segunda, me refiero a algunas de las características principales de la integración económica europea. Como éste es un tema que ahora constituye por sí mismo una disciplina, llenando muchas estanterías en las bibliotecas, me limito a una consideración muy personal, no de libro de texto, sobre lo que puede haber caracterizado el proceso de integración económica europea en las últimas dos décadas.

En la sección final vuelvo a algunos de los nuevos desafíos de la política de integración económica europea, que, reconocidamente, tienen escaso contenido práctico. En esta etapa el objetivo es, en realidad, solamente abrir el apetito del responsable político.

Globalización: ¿espejismo o realidad?

Como en muchas otras áreas de cambio estructural, hay un debate en marcha sobre la evidencia factual de la globalización que nos rodea. La mayor parte de la evidencia disponible se centra en los flujos comerciales y de inversión directa extranjera. Esta evidencia tiende a sugerir que ha habido un escaso aumento de la "globalización". Las importaciones hacia la UE procedentes de algunos de los nuevos participantes (los países recientemente industrializados (NIC), algunas de las economías asiáticas, las economías en transición de Europa del Este) han aumentado rápidamente en los últimos veinte años, pero no en tal magnitud como para explicar de alguna manera una ruptura estructural con el pasado. De modo similar, los flujos de inversión directa extranjera todavía representan sólo una pequeña fracción de la inversión total en la mayoría de los países de la UE. Evidentemente, estas medidas de los flujos internacionales relativos al comercio e inversión extranjera reflejan tan sólo una característica limitada de la "globalización". El crecimiento en la "globalización" de los flujos financieros en las dos últimas décadas, por ejemplo, ha sido espectacular. Las transacciones en bonos y obligaciones a través de las fronteras han aumentado en los países de la OCDE en los últimos 15 años, desde el 10% del PIB en 1980, hasta entre el 150 y el 250% del PIB en 1995. Al mismo tiempo, el tamaño de los mercados de divisas ha crecido hasta alcanzar un volumen de negociación diaria de más de 1.200 millones de dólares (BIS, 1996). Por otra parte, sólo se pueden hacer conjeturas sobre el crecimiento en el intercambio de información, que ha llegado a hacerse instantánea y mundialmente disponible. Yo mantendría que hay poca dudas de que el mundo ha entrado en una nueva era en la que el acceso global se ha convertido en la principal característica de la producción y del consumo.

En el centro de este proceso, se encuentra naturalmente el enjambre de las nuevas Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) y la posibilidad que representan de reducir tremendamente los costes de procesamiento y manipulación de la información y la comunicación. Aunque podría haber un cierto equívoco al hablar de acceso "global" en un mundo en el que la mitad de la población no tiene acceso directo a la telefonía pública, la tendencia hacia el acceso mundial está intrínsecamente ligada a la capacidad de las TIC para codificar la información y el conocimiento por encima de la distancia y del tiempo. En algunas áreas, tales como las finanzas, donde este proceso ha estado acompañado por un proceso de desregulación y liberalización institucional, el proceso de globalización ha sido más rápido y casi completo: el capital financiero ha llegado a ser, en esencia, un factor de producción móvil internacionalmente. En la producción manufacturera tradicional, la disminución de los costes de la comunicación y la información ha aumentado la transparencia internacional de los mercados, reforzando el alcance de la localización internacional. En áreas tales como los servicios, las nuevas TIC permiten a menudo, por primera vez, abaratar el acceso "global" a localizaciones de trabajo de bajo coste, facilitando así la relocalización de varias funciones y actividades de servicio "rutinarias". Empresas y organizaciones han empezado a descubrir los beneficios de las diferencias internacionales en costes laborales en áreas hasta ahora limitadas en su capacidad comercial internacional.

En otras palabras, las TIC contribuyen a la transparencia económica mundial y también, teniendo en cuenta que ponen de relieve las ventajas de coste de las localizaciones alternativas, a la movilidad internacional del capital y al "outsourcing" (subcontratación) internacional de ciertas actividades. Además, las TIC han afectado también positivamente al acceso internacional a la información y al conocimiento "codificado". El conocimiento "codificado", incluyendo el conocimiento económico de los mercados, ha llegado a estar disponible, hasta cierto punto, a nivel mundial. Mientras que las capacidades locales de competencia para usar o transformar este conocimiento "codificado" varían ampliamente, el potencial para el acceso existe. Resumiendo, las TIC llevan a primer plano el potencial para la captación, basado en la transparencia económica de las ventajas, mientras que refuerzan los elementos cruciales "tácitos" y otros elementos de competencia requeridos para acceder al conocimiento codificado internacionalmente.

Las TIC, en combinación con los significativos esfuerzos en educación en muchos países de Europa del Este y en algunos de los grandes países de Asia, representan un importante desafío de transformación estructural global. En este contexto, es importante subrayar desde el principio los indiscutibles beneficios para el mundo de una economía global así configurada, sin fronteras y más transparente. En cierto sentido, las nuevas TIC corresponden al sueño del economista internacional de conseguir un mundo global más transparente, en el que los incentivos económicos permitan a los países converger más rápidamente y alcanzar un nivel de desarrollo más igualitario a nivel mundial.

Sin embargo, la velocidad de este proceso de globalización probablemente es causa, como ya se ha apuntado, de algunos retos políticos fundamentales. Este es especialmente el caso cuando se compara con el lento y cuidadosamente planificado proceso de integración económica europea que, en su ejecución, está siendo cada vez más superado por este proceso de integración mundial.

Integración económica europea: de paradoja en paradoja

Para nuestros fines, las características de la pasada integración económica europea pueden resumirse en las siguientes tres líneas [3].

En primer lugar y ante todo, la integración económica ha estado inspirada por el deseo obvio de aprovechar las ventajas de escala de un gran mercado interno "armonizado". En el sector manufacturero este proceso de integración intraeuropea ha llegado más o menos a su final. Gran parte del crecimiento europeo y la explosión del empleo del final de la década de los 80, así como la oleada del flujo de inversión directa extranjera (IDE) hacia la UE, puede asociarse directamente a las oportunidades de crecimiento que se esperaban con la llegada del Mercado Único. Desde entonces, y algo paradójicamente en términos de la sincronización con el proceso de creación formal del Mercado Único en 1992, han surgido y han aumentado rápidamente las presiones extra europeas respecto a una reestructuración del sector manufacturero, por ejemplo, a través de la apertura de la Europa del Este y del rápido modelo de industrialización del crecimiento impulsado por la exportación de muchas economías de Asia.

En los servicios, en contraste, el proceso de integración económica intraeuropea está aún en sus primeras etapas. La próxima y tan esperada liberalización del sector de las telecomunicaciones en la mayoría de los países miembros será el primer caso claro de apertura de un servicio importante. La mayor parte de los otros sectores de servicio (empresas públicas, transporte) son sectores económicos aún relativamente cerrados. La dificultad y lentitud en la apertura de estos sectores de servicios dentro de la UE, contrasta enormemente con la facilidad y rapidez de la apertura internacional al comercio y a la competencia internacionales en el OMC y en muchos de los nuevos participantes. Mientras la Comisión como tal institución está desempeñando todavía un papel principal en estas discusiones sobre liberalización del comercio mundial, las presiones extra-UE para la liberalización rápida y la integración mundial están en trance de superar el proceso, cuidadosamente planificado pero lento, de integración y liberalización intraeuropea.

Una cuestión interesante que, a mi modo de ver al menos, no ha recibido suficiente atención en la literatura económica, es el impacto del proceso de integración económica de Europa en lo relativo a desviación de comercio frente a la creación de comercio, tal como ha tenido lugar en las dos últimas décadas. Una hipótesis interesante, que yo ya sugerí hace un par de años al analizar el escaso rendimiento de la industria electrónica europea (Grupp y Soete, 1993), es que la "desviación" del comercio ha dominado algunos de los sectores más tecnológicos. Las empresas europeas, así como las filiales de empresas extranjeras se han "desviado" hacia los fáciles mercados de los países miembros de la UE, descuidando los mercados más difíciles - desde un punto de vista de competitividad y de nuevos productos - de EE.UU. y de Japón. El resultado ha sido un rendimiento cada vez más pobre en los mercados no incluidos en la UE en algunos de los sectores de crecimiento más dinámicos. La ola de inversión directa extranjera en los distintos países miembros de la UE, que empezó en los años 60 y 70, y se aceleró en los 80 con la perspectiva del "Mercado Único", ha sido del tipo "tariff jumping", buscando estar presente en el mercado de consumidores más grande del mundo y esperando cosechar los beneficios de este mercado interno armonizado. Esto condujo a un cierto proceso de crecimiento basado en la industrialización por sustitución de importaciones. De este modo, los EE.UU. y Japón podrían haber simplemente transferido a Europa la competencia y conocimiento fundamentales de producir para grandes mercados estandarizados, adquiridos en sus propios mercados domésticos.

Desde esta perspectiva, el proceso de integración económica actual tal y como se ha producido en Europa, podría compararse a un proceso gradual, injustificable, de crecimiento de la industrialización por sustitución de las importaciones, donde la competitividad extra europea, se vería gradualmente socavada, especialmente en sectores de alta tecnología. Esto es lo que podría llamarse la "paradoja de la fortaleza" de la integración europea: cuando Europa pensaba que llegaría a ser capaz de defenderse mejor a sí misma mediante la creación de su propio gran mercado interno, se hace más débil porque deja a sus competidores los mercados externos más dinámicos (Soete, 1992).

En segundo lugar, para compensar los posibles efectos negativos de la creciente especialización sobre el crecimiento desigual y la divergencia regional - algo que ya habían señalado muchos de los llamados economistas del nuevo comercio -, el proceso de integración económica europea ha estado acompañado por una clara política de transferencias financieras de los países ricos a los pobres. En consecuencia, la "cohesión" se convierte en el principal segundo objetivo político y se manifiesta mediante la creación de los Fondos Sociales y Estructurales Europeos que persiguen desarrollar mejores infraestructuras en las regiones periféricas y menos favorecidas. En algunos de estos países/regiones estos fondos constituyen la fuente más importante de inversión pública.

Al dar prioridad a la "cohesión", la unión económica europea se ha convertido gradualmente en una zona económicamente integrada con libre movimiento de mercancías, de consumidores y de flujos financieros, pero no de mano de obra. Más bien al contrario, a pesar del deseo de conseguir también la libre movilidad de la mano de obra, la magnitud de los flujos migratorios intraeuropeos ha disminuido con cada nueva ampliación de la Unión. Mientras esta migración limitada intraeuropea de mano de obra se ajusta a los objetivos de la cohesión europea, es decir, transferir recursos financieros a las regiones menos favorecidas y crear oportunidades de empleo, más bien que favorecer la emigración del empleo hacia las regiones más ricas, la falta de migración intraeuropea reduce de modo significativo los posibles ajustes en el mercado de trabajo a nivel europeo, y en especial los posibles ajustes a desviaciones en el cambio estructural, tales como la globalización. Sólo en un número muy limitado de áreas muy especializadas aumentó la movilidad de modo significativo, reforzando más bien que reduciendo la divergencia de crecimiento intraeuropeo.

Esto es lo que podría llamarse la "paradoja de la emigración" de la integración europea: a medida que los flujos de capital y de mercancías alcanzan mayor movilidad a través de Europa, la mano de obra se hace más inmóvil, segmentando todavía más los mercados de trabajo a nivel nacional.

En tercer lugar, el proceso de integración económica ha estado acompañado por un conjunto de políticas tecnológicas e industriales europeas específicas, alentando la cooperación intraeuropea en el campo de la Investigación y Desarrollo (I+D) precompetitiva, de los investigadores de la Universidad, de los estudiantes, y de varios programas de apoyo en determinados campos tecnológicos: los llamados programas marco y otros programas de apoyo tecnológicos relacionados. Es interesante observar que, estas políticas que buscaban el reforzamiento de la competitividad europea en sectores de alta tecnología han tenido probablemente más éxito en algunas de las áreas de I+D y Demostración (I+DD) de la "gran ciencia", donde naturalmente podían conseguirse economías de escala esenciales. En la mayor parte de las otras áreas, sin embargo, los recursos disponibles de la UE en comparación con los recursos nacionales eran demasiado limitados como para lograr algún impacto sobre la desviación o modificación de las prioridades nacionales propias de cada país, así como para apoyar la inversión en la acumulación de conocimiento (educación, formación e investigación). Al mismo tiempo, la accesibilidad internacional al conocimiento codificado ha aumentado espectacularmente por el uso de las TIC. Mientras el apoyo para la colaboración en investigación intraeuropea podría aún ser bienvenido en muchos casos, la colaboración esencial en investigación será a menudo de naturaleza mucho más global, traspasando las fronteras europeas. Aquí también podría haber un caso de "desviación" de la adquisición de conocimiento, teniendo lugar el intercambio intraeuropeo a expensas del intercambio extraeuropeo. En las áreas de investigación más básica, donde siempre ha existido acceso internacional, esa "desviación" podría tener poco impacto; en las áreas de investigación empresarial más aplicada, éste podría ser uno de los factores presentes detrás del tremendo crecimiento de las llamadas "alianzas estratégicas" entre las grandes empresas de Europa, EE.UU. y Japón, intentando generar conocimiento de un modo más global y beneficiarse, al mismo tiempo, de los distintos programas de apoyo nacionales o supranacionales.

Esto es lo que podría llamarse la "paradoja europea": a medida que Europa invierte en investigación intraeuropea, en la colaboración e intercambio de conocimiento científico entre científicos europeos, o incluso en el reforzamiento tecnológico del potencial competitivo de las empresas europeas, las ventajas de esas colaboraciones "ligadas" geográficamente se hacen marginales, dadas las oportunidades tan grandes que hay ahora de intercambio rápido de información y de cooperación.

Al reseñar estas características peculiares, para el lector no avisado, del proceso de integración económica europea, me doy cuenta de que he presentado sólo un aspecto del cuadro que reúne lo que considero son algunos efectos secundarios negativos del proceso de integración económica tal como ha tenido lugar en Europa en los últimos diez a veinte años. Mi principal punto de vista espero que esté completamente claro: los efectos de "desviación" que acompañan a los procesos de integración intensos tales como la formación de la Unión Europea, pueden tomar muchas formas. En el caso de Europa, el simple hecho de que este proceso de integración haya estado acompañado por un proceso de integración económica mundial "externo" mucho más rápido, puede haber llevado a una desviación sistemática fuera de algunas de las oportunidades comerciales nuevas más significativas ligadas a la globalización.

Desde el Mercado Único a los Mercados Diversificados de Europa

Los nuevos desafíos aportados por la globalización implican, en cierta medida, la necesidad de políticas que se centren más en las características peculiares de la enorme variedad del desarrollo europeo, e intentan basarse en ellas para desarrollar nuevas oportunidades de crecimiento dinámicas. Esto significa, en primera instancia, reconocer que el logro de las ventajas de la escala industrial y la necesidad de armonización reglamentaria que han caracterizado hasta ahora a la integración económica europea han alcanzado hasta cierto punto sus límites naturales, y pueden proseguirse dentro de un contexto económico mundial más amplio. En un sentido más general, también significa reconocer que ha habido una excesiva preocupación en Europa por las mejoras en la eficacia laboral y por el cambio tecnológico orientado al proceso, reflejada por ejemplo a nivel macro, en una elasticidad de sustitución de trabajo por capital sistemáticamente menor que en los EE.UU. o en Japón (CEC, 1994). Mientras existen pocas dudas de que la consecución de las ventajas de escala continuará siendo uno de los principales desafíos en muchos sectores nuevos, como los nuevos productos y los servicios de información fuertemente dependientes de las economías de escala, existen también pocas dudas de que la competitividad europea y las oportunidades de crecimiento extra europeas tendrán que depender de algo más, algo específico de Europa.

Realmente, las economías de escala en muchos productos de información son incluso más importantes y significativas que en el caso de productos manufacturados. La ausencia de un mercado europeo armonizado en muchos sectores de servicios básicos es un factor de coste importante y tiene indudablemente un efecto negativo global sobre la competitividad europea en muchos otros sectores. En los servicios de información, el mercado europeo fragmentado es sin duda una barrera importante no sólo para la difusión rápida de los servicios de información, sino también para la aparición de una industria europea multimedia competitiva. Pero incluso en este caso, resulta obvio que las políticas que simplemente persigan conseguir las ventajas de las economías de escala socavarían finalmente algo de la esencia misma de la competitividad europea basada en su amplia diversidad cultural, educacional y social. El principio político director puede ser, en cierto modo, no ya que la UE contiene uno de los mercados de consumidores más grandes del mundo: 350 millones, sino que la UE contiene uno de los mercados más diversos cultural, educacional y socialmente con, como señaló Sir David Putnam, un potencial de 350 millones de productores potenciales [4]. Desde esta perspectiva el actual proceso de integración económica mundial actual señala la necesidad de que Europa desarrolle un nuevo y diferente proceso de integración económica. Este proceso ya no pone énfasis únicamente en la necesidad de normalización y armonización de productos y servicios, el acceso a infraestructuras "abiertas" y la mejor transparencia de los mercados a través de Europa. En su lugar reconoce y alienta las muchas diferencias en gustos, culturas y talentos.

Probablemente, la cuestión central que deberemos resolver en los próximos años, es el grado en que estas nuevas políticas puedan traducir el potencial "productivo" de la enorme variedad de Europa en una ventaja competitiva, al reflejar de muchas maneras el deseo de una toma de decisiones, lo mismo en las empresas que en el gobierno, más descentralizada y próxima a los ciudadanos. Esto está relacionado con el grado en que la ventaja de un gran mercado interno se traduzca, no sólo en la satisfacción de las necesidades materiales y de información comunes a precios más bajos, sino también en un potencial de creatividad productivo y en una diversidad y variedad de necesidades de comunicación e intercambio. En este sentido debe comprenderse el slogan "Made in Europe". También en este sentido tiene importancia la localización de la producción, incluso en un mundo que cada vez se parece más a una aldea.

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