La responsabilidad patrimonial de la administración por anulación de licencias urbanísticas ilegales, demora injustificada en su otorgamiento y denegación improcedente (el artículo 44.2 de la LRSV a la luz de la jurisprudencia).

Autor:Patricia Valcárcel Fernández
Cargo:Profesora Contratada Doctora Universidad de Vigo
RESUMEN

El presente estudio analiza la regulación que afecta al reconocimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración en un ámbito material de actuación pública concreto: el otorgamiento de licencias urbanísticas. Tras ubicar este supuesto en el marco general de la responsabilidad patrimonial administrativa, partiendo de las tres hipótesis... (ver resumen completo)

 
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I Introducción. Aproximación al sistema general de «supuestos indemnizatorios» en materia urbanística previsto en la ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valoraciones

El planteamiento sobre el que se asienta la configuración -delimitación, en terminología constitucional- del derecho de propiedad privada desde el punto de vista urbanístico, es también el eje del sistema a la hora de identificar los supuestos indemnizatorios previstos en este campo. El estatuto de este derecho referido al ámbito urbanístico queda actualmente definido por lo dispuesto en la Ley del Suelo estatal y la legislación netamente urbanística, normalmente autonómica, que en atención a la ubicación física de los inmuebles corresponda aplicar.

Pese a matizaciones de fondo más o menos intensas, las normas urbanísticas españolas ha dibujado un sistema en el que este derecho queda determinado, de un lado, por el proceso de desarrollo que afecte al suelo en el que radique el inmueble y, de otro, por el cumplimento en plazo por el titular del mismo de los debe- Page 57 res establecidos en cada caso por la legislación y el planeamiento aplicable. Esto es, la función social del derecho de propiedad en sede urbanística ha llevado a dibujar un derecho estatutario en el que el conjunto de facultades que lo integran se va alcanzando paulatinamente.

Obviamente, cualquier desarrollo urbanístico comporta alteraciones en el territorio, sin embargo, la función social inserta en el derecho de propiedad urbanística -en terminología empleada en el artículo 33.2 de la CE-78- ha configurado una delimitación de su contenido que determina que las que como consecuencia de ello se produzcan en el status de los inmuebles afectados por el mismo, por lo común, no den derecho a sus titulares a percibir indemnización alguna. En el carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria descansa la enunciación de la no indemnizabilidad, como regla general, de las actuaciones conformes a Derecho que en materia urbanística realice el poder público1. De todo lo cual queda reflejo condensado en el contenido previsto para el artículo 2 de la Ley 6/1998, Sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV), que, referido a las «Facultades del derecho de propiedad», dispone que:

1. Las facultades urbanísticas del derecho de propiedad se ejercerán siempre dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en las leyes o, en virtud de ellas, por el planeamiento con arreglo a la clasificación urbanística de los predios.

2. La ordenación del uso de los terrenos y construcciones establecida en el planeamiento no conferirá derecho a los propietarios a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes

.

Expresa esta concepción el Tribunal Supremo en su Sentencia de 17 de junio de 1989 en su F.J. 4ª cuando concluye que:

Este carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria significa que su contenido será en cada momento el que derive de la ordenación urbanística, siendo pues lícita la modificación de ésta, modificación que, por otra parte, no debe dar Page 58lugar a indemnización en principio dado que (...) las facultades propias del dominio, en cuanto creación del ordenamiento, serán las concretadas en la ordenación urbanística vigente en cada momento

.

Pero esta configuración no implica, y la propia dicción del artículo 2 de la LRSV transcrito así lo refleja, que no quepa reconocer que concurriendo ciertos presupuestos pueda reconocerse un derecho indemnizatorio. Y es que, paralelamente, esta forma de concebir el derecho de propiedad urbanístico hace que la posibilidad indemnizatoria se restrinja a los supuestos en los que:

  1. De conformidad con el proceso de desarrollo urbanístico se hayan llegado auténticamente a patrimonializar las facultades susceptibles de integrarse en cada estadio de este derecho.

  2. Habiendo cumplido en tiempo todos sus deberes la Administración realice alguna actuación contraria a Derecho que ocasione un daño antijurídico a un propietario.

El Tribunal Supremo lo explica con acierto de forma nítida en sentencias como la de 15 de noviembre de 1995 cuando indica que «...la regla general es que la facultad de modificación de la ordenación de terrenos y construcciones no da derecho, en principio, a indemnización patrimonial, que sólo procederá cuando se acredite la existencia de una concreta lesión patrimonial en los bienes y derechos de quien la reclame, y se justifique que ha dado efectivo cumplimiento de los deberes y actuaciones que impone a los propietarios el ordenamiento urbanístico. Es entonces cuando se han ganado los contenidos artificiales que se añaden al derecho inicial o que éste se ha patrimonializado por haber llegado el plan a su fase final».

Así las cosas, es en el Título V de la LRSV -integrado por los artículos 41 a 44- donde se concretan cuáles son los supuestos en los que la regla general decae dejando paso a la procedencia de obtener una indemnización de Derecho público. Los supuestos previstos no presentan un sustrato homogéneo, pues el catálogo de posibilidades incluye la indemnización que puede proceder como consecuencia de la alteración del planeamiento urbanístico (artícu- Page 59los 41, 42, 44.1), de las limitaciones singulares impuestas por la ordenación urbanística (artículo 43), o por los daños que puede irrogar la actuación administrativa en su función de otorgamiento de licencias (artículo 44.2).

El presente estudio pormenoriza en algunos de los aspectos relacionados no con todos los supuestos indemnizatorios recogidos en el Título V de la LRSV, sino únicamente con los previstos en el apartado segundo del artículo 44 de la norma. Esto es, con algunos de aquellos cuya concurrencia puede desencadenar el reconocimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento anormal de un servicio público.

Sin embargo y pese a la acotación efectuada, sí conviene hacer notar, que si bien el sistema de «supuestos indemnizatorios» recogido en el Título indicado de la Ley estatal ha sido previsto invocando por el legislador estatal la competencia exclusiva que la Constitución le reconoce en el artículo 149.1.18ª CE, no está claro que todos los supuestos previstos en este Título encajen limpiamente en la misma institución jurídica. Así lo ha puesto de relieve el propio TC en su Sentencia 164/2001, de 11 de julio de 2001. En efecto, en un intento por llevar al paroxismo las consecuencias derivadas de la STC 61/1997 se cuestionó por medio de un recurso de inconstitucionalidad promovido contra la LRSV que algunas de las previsiones estatales contenidas en esta Ley respetasen las competencias asumidas por las CC.AA. en materia de urbanismo.

Por lo que al objeto de este trabajo importa, los artículos 41 a 44 de la LRSV fueron impugnados de forma unitaria, pues a juicio de los recurrentes dichos preceptos estaban fijando, «concretos supuestos de hecho urbanísticos abstractos a los que simplemente se conecta la consecuencia del derecho de indemnización». De tal suerte que -sostenían-: «La regulación referida no sería un sistema de responsabilidad, sino un catálogo limitado de supuestos indemnizatorios en una materia concreta (urbanismo) y para unas Administraciones concretas (la autonómica y la local, pero no la estatal)», por lo que entendían que: «De admitirse esta forma de regulación del sistema de responsabilidad "se estaría convirtiendo el art. 149.1.18 CE en un título capaz de justificar la invasión (de difícil limitación) en Page 60 cualesquiera competencia legislativa material autonómica cuyo ejercicio pueda dar lugar a la previsión de una acción administrativa"». De ahí que concluyesen que tales artículos «no sólo no serían amparables en la competencia estatal ex art. 149.1.18 CE, sino que además condicionarían el sistema de ordenación urbanística». En suma, la interpretación de los recurrentes pretendía hacer ver que la regulación de los supuestos indemnizatorios en la LRSV constituía una intromisión del Estado en una materia de competencia «netamente» autonómica en cuanto a su regulación como es la urbanística.

Como se ha indicado, el TC resuelve la controversia en su Sentencia 164/2001, de 11 de julio de 2001, en la que se dedica el Fundamento Jurídico 47 a establecer la constitucionalidad de los artículos 41 a 44 de la LRSV que: «definen varios supuestos de privación o lesión de derechos urbanísticos a los que debe acompañar una indemnización». Para acto seguido indicar también que «no es tarea de este Tribunal, sino de la doctrina, precisar en qué casos la indemnización de Derecho público que regula la LRSV es reconducible a la institución expropiatoria y en qué casos a la de la responsabilidad patrimonial. Sea cual fuere el resultado de esa calificación, lo cierto es que todos los supuestos indemnizatorios de la LRSV tienen clara incardinación competencial en el ...

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