¿Igualdad por razón de nacionalidad?
| Autor | Juan Manuel Goig Martínez |
| Cargo del Autor | Prof. Titular de Derecho Constitucional. UNED |
| Páginas | 153-193 |
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El estudio de la igualdad puede ser acometido desde muy distintos planteamientos y objetivos, y, como derecho relacional, que se ejerce siempre respecto a una relación jurídica concreta o a un campo material determinado, puede ser abordado sobre muy diversos aspectos. Uno de estos aspectos puede establecer la relación entre igualdad y nacionalidad. Abordar el estudio de la igualdad por razón de nacionalidad nos obliga a la determinación del estatus de los derechos y libertades de los extranjeros y, por consiguiente, la delimitación, tanto del contenido, alcance y límites de dichos derechos y libertades, como de la titularidad y ejercicio de los mismos por los no nacionales.
Como ha manifestado JIMENEZ CAMPO1, la igualdad ha sido situada por los constituyentes como una de las invocaciones fundantes de todo el edificio de la Constitución, constituye una pauta de legitimación del orden jurídico en su conjunto y debe de presentarse como elemento de interpretación para el entendimiento de sus diversas concreciones.
Si en la Constitución, explícita o implícitamente hay distintas referencias a la igualdad, podemos destacar tres regulaciones que se encuentran estrechamente relacionadas entre sí. Como valor superior del ordenamiento jurídico, la proclamación del artículo 1.1 no es una mera declaración constitucional sino que, como ha afirmado el Tribunal Constitucional (STC 8/1983, de18 de febrero), se proyecta con una eficacia trascendente de modo que toda situación de desigualdad, deviene incompatible con el orden de valores que la Constitución, como Norma Suprema ,
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proclama. Por otro lado nos situamos ante la proclamación del artículo 9.2 que defiende la igualdad material, real y efectiva, que implica un elemento transformador de la actuación estatal -igualdad sustancial- de carácter ideal, y de realización más dificultosa y que propone modelos de mayor igualdad en el plano social, económico y cultural2, y cuya conexión con la igualdad proclamada en el artículo 1.1 y la reconocida en el artículo 14 es innegable. La tercera manifestación está reconocida en el artículo 14, que constituye un principio constitucional que inspira todo el sistema de derechos y libertades3. Se trata de la igualdad que se realiza predominantemente en el plano del Derecho y de los derechos y deberes jurídicos y como principio constitucional, su incidencia en el ámbito de los derechos y libertades es mucho mayor, convirtiéndose en un auténtico parámetro del control de constitucionalidad y configurándose como un límite a la acción de los poderes públicos4.
El artículo 14 viene a establecer, en un primer inciso, una cláusula general de igualdad de todos ante la ley, -la igualdad formal- , pero a continuación procede a referirse de manera expresa a una serie de prohibiciones por motivos de discriminación concretos. El principio genérico de igualdad consagra el principio de que las leyes y sus aplicaciones deben considerar a los ciudadanos como iguales sin hacer distinciones, mientras que en el segundo inciso se impone una prohibición de discriminación, que incluso admite la existencia de varias cláusulas: una general "por cualquier otra condición o circunstancia personal o social" y unas cláusulas específicas que prohíben la discriminación por razón de nacimiento; de raza; de sexo; de opinión y de religión.
Esta referencia constitucional expresa, no implica, como ha señalado el TC en la Sentencia 75/1983, entre otras, la creación de una lista cerrada de supuestos de discriminación, lo que representa es una explícita interdicción del mantenimiento de determinadas diferenciaciones históricas muy arraigadas y que han situado, tanto por la acción de los poderes públicos, como por la práctica social, a sectores de la población en posiciones no sólo desventajosas, sino abiertamente contrarias a la dignidad de la persona que reconoce el artículo 10 CE (STC 128/1987, de 16 de julio). Este artículo 14 contempla como criterios respecto a los cuales no es posible establecer una discriminación, el nacimiento, la raza, el sexo, la religión, la opinión o cualquier otra circunstancia condición o circunstancia personal o social,
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es decir, situaciones respecto a las que no se puede distinguir o diferenciar, dejando abierta la enumeración de criterios discriminatorios que permitiría equiparar a éstas circunstancias o condiciones otras, pero no cualquier otras, puesto que de lo contrario, la cláusula perdería su sentido constitucional.
Es en este sentido en el que nos planteamos si entre estas condiciones equiparables a las expresamente mencionadas cabe incluir la nacionalidad.
La respuesta a esta inicial cuestión la resuelve el propio artículo 14, puesto que proclama la igualdad formal sólo respecto de los "españoles". Junto a ello, el propio Capítulo I del Título I de la CE establece la posible igualdad o desigualdad formal entre nacionales y extranjeros.
Así, en primer lugar el art. 11 CE. establece el estatus de nacionalidad, como elemento integrante del derecho de extranjería y atributivo de un determinado ámbito de derechos y libertades. La noción de extranjero constituye un término que se ha definido, legal y doctrinalmente, en un sentido negativo, al considerarse que el extranjero es aquel respecto del cual las leyes del Estado en el que se encuentra no le reconoce la cualidad de nacional. La nacionalidad es el vínculo que une a una persona a una determinada comunidad política, que se concreta en la posesión de este estatuto nacional de una comunidad social y de un ámbito de libertad en relación con dicho Estado. Por ello, la competencia para regular las diferentes situaciones que pueden plantearse con relación a la nacionalidad sería del derecho interno de cada Estado.
Cada Estado puede establecer los requisitos materiales y los cauces procesales que estime convenientes a los efectos de adquisición de la nacionalidad, porque esta potestad normativa es un área que tradicionalmente se ha vinculado a la soberanía de los propios Estados -en el caso español, el contenido de la regulación de la nacionalidad se remite al Código Civil para determinar las formas de adquisición de la nacionalidad a las que pueden acogerse los extranjeros-.
En el Derecho Internacional, la nacionalidad es competencia exclusiva de los Estados, al definir cada Estado las personas que son beneficiarias de su nacionalidad. Incluso en materia de Derecho Comunitario, la declaración relativa a la regulación de la nacionalidad de un Estado miembro -Anexo al Tratado de la Unión- manifiesta que "cuando en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea se haga referencia a los nacionales de los Estados miembros, la cuestión de sí una persona posee una nacionalidad determinada se resolverá únicamente remitiéndose al Derecho Nacional del Estado miembro de que se trate, Los Estados miembros podrán declarar, a efectos informativos, quienes deben considerarse sus nacionales a efectos comunitarios mediante una declaración presentada a la presidencia, la cual podrá modificarse en caso necesario".
Y aunque esta posición, que parte de la identificación de los conceptos de soberanía y nacionalidad, haya sufrido en los últimos años una importante alteración, como consecuencia de la importancia que ha ido adquiriendo el principio
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de solidaridad humana5, y que haya dado lugar a que, en materia de extranjería, a pesar de las normas de carácter interno de los propios Estados, se haya producido un crecimiento especial de la dimensión internacional en la materia que se manifiesta, entre otros elementos, en que se asista cada día con mas frecuencia a una mayor reglamentación internacional del derecho de extranjería que originariamente estaba reservado a la exclusiva competencia estatal6, dándose la circunstancia de que el Derecho interno no pueda rechazar los mandatos que le impone el Derecho Inter-nacional a través de Acuerdos, Convenios y Tratados ratificados por los Estados y que forman parte del ordenamiento jurídico interno, la nacionalidad depende, todavía de las normas internas.
Sólo, en principio, respecto a los nacionales es posible asegurar la igualdad formal en derechos y libertades que proclama el artículo 14 CE.
Por otro lado, el artículo 13, al reconocer que los extranjeros gozarán en España de las libertades públicas que garantiza el Título I en los términos que establezcan los tratados y la ley, está marcando un primer camino para la determinación de una posible igualdad formal en materia de derechos y libertades entre nacionales y extranjeros.
El artículo 13.1 CE parte de una visión restrictiva de las libertades públicas de los extranjeros, en la medida en que su goce queda subordinado a lo establecido en los Tratados y la ley, negándose inicialmente a situar los derechos y las libertades públicas, que la Constitución sanciona, en el marco más amplio de la protección de los derechos del hombre cualquiera que sea su nacionalidad7.
Salvada una primera interpretación restrictiva del artículo 13 por el propio TC, al establecer que el término libertades públicas no tiene obviamente un significado restrictivo y que lo que reconoce el artículo 13.1 CE "es el disfrute de los derechos y libertades del Título I de la Constitución.."., de manera que el concepto de libertades públicas a que se hace referencia en el precepto analizado, deba de ser entendido como un concepto amplio en el que tienen acogida todos los derechos y libertades del Título I...
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