Idoneidad de la intervención penal
| Autor | Juan Maria Terradillos Basoco |
| Páginas | 19-38 |
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Si la entidad de los bienes jurídicos afectados y si la relevancia de los ataques que sufren borran los recelos que pudiera suscitar la intervención criminalizadora frente a la siniestralidad laboral, otro frente del debate es el relativo a su idoneidad.
Este es el punto de partida: sin discutir la relevancia del fenómeno, se cuestiona el acierto de recurrir al Derecho penal para poner coto a un fenómeno que, como el de la siniestralidad, tiene raíces estructurales. Pretender afrontarlo -se afirma- mediante delitos y penas sería tanto como incurrir en una clamorosa, e inadmisible, "huida al Derecho penal".
No es posible discrepar inicialmente de ese planteamiento: la tutela de vida y salud de los trabajadores no puede acometerse (sólo) median-te los limitados instrumentos de que dispone el Derecho punitivo. Se impone implementar políticas criminales de espectro mucho más amplio, que aborden las raíces estructurales del problema, en el sentido indicado por la Comunicación de la Comisión UE, de marzo de 2002, que, bajo el título de "Adaptarse a las transformaciones del trabajo y de la sociedad: una nueva estrategia comunitaria para la salud y la seguridad 2002-2006", propone toda una estrategia "global del bienestar en el lugar de trabajo".
La primera conclusión ha de ser, pues, la inclusión de la prevención entre los objetivos básicos de la estrategia de los agentes implicados. Y el primer paso a dar, será la consolidación y el reforzamiento de una cultura de prevención, como marco compartido por empresarios, trabajadores y Administración.
Este es el punto de partida de la Directiva 89/391/CEE: consciente de que "la mejora de la seguridad, de la higiene y de la salud de los trabajadores en el trabajo representa un objetivo que no podrá subordinarse a consideraciones de carácter puramente económico", diseña un ambi-
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cioso programa preventivo, en el que pretende involucrar a todos los agentes afectados.
De acuerdo con ese modelo, la LPRL tiene por objeto, explicitado en su EM, "la determinación del cuerpo básico de garantías y responsabilidades preciso para establecer un adecuado nivel de protección de la salud de los trabajadores frente a los riesgos derivados de las condiciones de trabajo, y ello en el marco de una política coherente, coordinada y eficaz de prevención de los riesgos laborales".
Para conseguirlo, su art. 5 dispone que "la elaboración de la política preventiva se llevará a cabo con la participación de los empresarios y de los trabajadores a través de sus organizaciones empresariales y sindicales más representativas"; y ordena a las Administraciones públicas, la promoción de "la mejora de la educación en materia preventiva en los diferentes niveles de enseñanza y de manera especial en la oferta formativa correspondiente al sistema nacional de cualificaciones profesionales, así como la adecuación de la formación de los recursos humanos necesarios para la prevención de los riesgos laborales". Más en concreto, "en el ámbito de la Administración General del Estado se establecerá una colaboración permanente entre el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y los Ministerios que correspondan, en particular los de Educación y Ciencia y Sanidad y Consumo, al objeto de establecer los niveles formativos y especializaciones idóneas, así como la revisión permanente de estas enseñanzas, con el fin de adaptarlas a las necesidades existentes en cada momento".
Si el diseño normativo tuviera la proyección práctica que la LPRL pretende, se habría dado el primer -e imprescindible- paso. A completar por otros, pues, como es bien sabido, la aceptación social de valores no garantiza que cada comportamiento individual o colectivo traduzca en la práctica su prevalencia y correcta jerarquización.
Es necesario incorporar esos objetivos generales a las estrategias sectoriales.
Los costes de la prevención han de estar presentes en el diseño de la política empresarial. Como corresponde a la aceptación, estadísticamente ratificada, de presencia objetiva de riesgo en los lugares de trabajo.
De ahí que, desde su origen, las Mutuas patronales hayan asumido, como propias, tareas de prevención. En efecto, si ya el RD 1509/1976 preveía la posibilidad de creación, por parte de éstas, de instalaciones y servicios para la prevención, la LPRL, en su art. 32, establece que
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las Mutuas podrán actuar como servicio de prevención ajeno para las empresas asociadas a las mismas20.
Es, además, necesario superar la falacia que comporta identificar estrategias de lucha contra la siniestralidad con incremento de costes empresariales.
Las relaciones entre salud en el trabajo y competitividad son más complejas que las sugeridas por la sola contemplación del respeto a las normas de seguridad como opción menos competitiva21. Por el contrario, la falta de calidad del trabajo se traduce, en lo económico, en reducción de la capacidad productiva -500 millones de jornadas perdidas en 1999- y gastos de indemnización y de prestaciones de todo orden, cuya financiación pesa, en buena medida, sobre las empresas. Junto a las más de 350.000 personas obligadas a cambiar de empleo o de lugar de trabajo, o a disminuir la duración de su jornada laboral, y las casi 300.000 que sufren diversos grados de incapacidad permanente, entre las que destacan los más de 15.000 definitivamente excluidos del mundo del trabajo. "Más allá de los dramas humanos -observa la Comisión de la UE- he aquí un dispendio de recursos, en un contexto de envejecimiento estructural de la población activa"22.
Resulta obvio que allá donde confluyen beneficio y capacidad organizativa, surja la obligación de hacer frente a los costes. Y resulta igualmente evidente, desde el punto de vista económico, que si los costes no se pueden transferir a otros, lo auténticamente rentable es minimizarlos mediante la prevención.
En refuerzo de las estrategias empresariales preventivas, correspondería a los poderes públicos, asumir tareas de incentivación que, acudiendo a los importantes instrumentos de que dispone la Administración -por ejemplo, mediante políticas fiscales o de subvenciones- consiguieran hacer atractivas a los empresarios las inversiones en seguridad. Frente a los modelos "reglamentaristas", basados en imperativos y prohibiciones, el modelo "de instrumentos económicos" podría garantizar un menor costo global y una más dinámica incentivación hacia las prácticas preventivas23.
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Estas líneas de actuación, privada y pública, han de estar en el origen de la lucha contra la siniestralidad laboral. Pero no pueden ser hipervaloradas, porque invertir (a veces dinero público) en prevención no significa asumir la totalidad de responsabilidades en la materia. Y, de hecho, se trata de una política limitada, dada la magnitud, al menos a corto plazo, de los beneficios que reporta la infracción.
La competencia -salvaje en un mercado desregulado- casa mal con la conveniencia de inversiones en seguridad, y refuerza la tentación de minimizar los costes propios a corto plazo, aunque sea al precio de afectar de manera irreversible a bienes jurídicos fundamentales o al de multiplicar los costes sociales hasta cifras astronómicas.
Las políticas empresariales de carácter preventivo encuentran fundamento en el plano estrictamente económico, en el que el riesgo aparece no como presupuesto legitimante de la exigencia de responsabilidad sino como fruto de la actividad empresarial. De una actividad que asume la obligación de minimizar ese riesgo, pero que no siempre lo logra. Y que, en consecuencia, debe resarcir a los perjudicados.
El resarcimiento cerraría así el círculo de la prevención (privada), por cuanto no sólo tendría la función objetiva de cauterizar -frente a los damnificados- las consecuencias negativas del siniestro, sino también porque podría desempeñar la función preventiva inherente a toda conminación de asumir los altos costes que se generan cuando el "accidente" se produce.
La obligación de indemnizar, en el más amplio sentido del término, asumiría la función que, en el marco de las infracciones medioambien-tales, se ejemplifica con el principio de que el que contamina, paga. Lo que no debe suponer una patente de corso para el contaminador que asume el pago del perjuicio causado, sino que significa que, al menos, los costes de la contaminación (aquí, siniestralidad) deben ser asumidos por quien los genera.
De otro modo, transfiriendo las obligaciones reales de reparación a instituciones públicas o privadas de cobertura, se perdería esa eficacia preventiva: cuando siniestro y responsabilidad (del empresario) quedan desvinculados en virtud de los extendidos sistemas de aseguramiento obligatorio de responsabilidades civiles, que, en la práctica,
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recuperan criterios propios de los sistemas de responsabilidad objetiva, y que garantizan la reparación -aunque no sea completa- en mayor número de casos, desaparece el incentivo para comprometerse con la prevención24.
De ahí que hoy, junto a las prestaciones económicas de la SS, que aseguran a los damnificados una reparación legalmente tasada (asistencia sanitaria, sustitución del salario, indemnizaciones por incapacidad permanente y muerte), nuestro sistema contemple la posibilidad de incrementar, entre un 30 y un 50%, esas prestaciones, a cargo del empresario cuando el siniestro sea consecuencia de su infracción de las normas de prevención. Con independencia de la discutida naturaleza de este recargo, lo cierto es...
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