Las políticas de telecomunicaciones en iberoamérica. Balance, oportunidades y ajustes pendientes
| Autor | Juan Miguel de la Cuétara Martínez |
| Páginas | 176-202 |
A continuación se recogen las conclusiones y recomendaciones del estudio sobre las políticas de telecomunicaciones en Iberoamérica que ha sido presentado en el II Congreso Iberoamericano Regulación Económica (Montevideo, Uruguay, 29/nov al 1/dic 2006) como primer estudio sectorial de la Asociación Iberoamericana de Estudios de Regulación (ASIER). El contenido completo de este estudio, que ha sido elaborado por un equipo de trabajo dirigido por el Prof. Dr. D. Juan Miguel de la Cuétara Martínez, está disponible en www.asierregulacion.org.
De cuanto antecede, según nuestro leal saber y entender, se desprenden las siguientes conclusiones:
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La globalización de la economía tiene una especial incidencia en las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC). Contra lo que cabría pensar, el avance de la globalización no aumenta, sino disminuye, la "brecha digital" que separa los países en desarrollo de los avanzados.
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Las transformaciones estructurales del sector de las telecomunicaciones acometidas durante en toda la Región iberoamericana Page 177durante la década analizada (1996-2005), con objeto de dar entrada a nuevos operadores, incorporar capital e impulsar la competencia, ofrecen un balance general positivo.
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El objetivo básico de estas reformas estructurales ha sido inducir innovación y aplicar nuevas tecnologías a las redes y servicios de telecomunicación. EL instrumento utilizado ha sido la liberalización y la incorporación de la iniciativa privada. Ello significa: a) libertad de entrada, operación y salida de empresas en los mercados de telecomunicaciones; b) libertad de inversión (nacional o extranjera) con asunción de riesgos y apropiación de beneficios; y c) medidas regulatorias que faciliten la transición del monopolio a la competencia.
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Las instituciones adecuadas a estas reformas son las que permiten aplicar una "regulación para la competencia" eficaz. Ésta debe incluir, al menos: a) regulación de estándares técnicos para la interoperabilidad de redes y servicios; b) neutralidad tecnológica; c) acceso equitativo a recursos escasos: derechos de paso, espectro radioeléctrico y numeración; d) oferta de red abierta, con derechos de interconexión y acceso; e) obligaciones de servicio público concretas y competitivamente neutrales; f) regulador independiente, estabilidad jurídica y respeto a los contratos.
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Estos principios están hoy en vigor en toda la Región, acercándose más o menos al ideal en sus diversas variantes, dentro de los compromisos adquiridos ante la OMC. Las telecomunicaciones ya no son un servicio público convencional, como el abastecimiento de agua o de energía. Son una actividad comercial que se presta en régimen de libre competencia, dentro de un sector regulado por su carácter estratégico y por el interés público que conserva.
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Culminada una etapa, consistente en la transición a la competencia en la telefonía, se abre otra, en la que la regulación debe comprender: a) mercados maduros, como la telefonía de voz; b) mercados emergentes, como los de banda Page 178 ancha; y c) mercados convergentes, como los de productos audiovisuales "on line". En ella, el objetivo prioritario para nuestros países debe ser extender y mejorar la conectividad y sentar las bases para la aparición de las Redes de Nueva Generación (RNGs).
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Sería un grave error estimar que Iberoamérica debe prestar atención a cuestiones más primarias, como la simple extensión del servicio telefónico, dejando para un futuro indefinido las RNGs. Las inversiones que se hagan hoy deben poder utilizarse en las redes de mañana. La población necesita una conectividad con futuro y ésta es la de las RNGs.
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En este momento las instituciones jurídicas y regulatorias erigidas para la transición a la competencia en el servicio telefónico corren el riesgo de convertirse en un obstáculo para la consecución de la conectividad que necesitamos. La regulación debe adaptarse a la convergencia de las telecomunicaciones con los sectores informático y audiovisual, no a la inversa. Las plataformas multiservicios y multimedia no pueden regularse sobre el molde de la telefonía tradicional.
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Hay que optar. O se favorece la construcción de las nuevas redes, con todo lo que ello significa de competencia entre plataformas, libertad de empaquetamiento de servicios, y relaciones comerciales entre operadores, o se favorece la explotación de las redes existentes, también con lo que ello significa, de controles tarifarios, ofertas mayoristas forzosas, derechos de acceso a elementos desagregados de red a precio de coste y regulación asimétrica en favor de operadores no inversores.
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La opción es clara. Necesitamos conectividad: redes mas desarrolladas, de mayor capilaridad, con capacidad multiservicios, dotadas de tecnologías modernas, escalabilidad, flexibilidad... Necesitamos alta velocidad de implantación, posibilidades de elección por parte de los usuarios... Todo ello tiene que venir de la mano de la competencia entre Page 179 plataformas multimedia y entre redes multiservicios, y de una regulación que permita un reparto equitativo de los beneficios -cuando se consigan- entre los operadores inversores y los usuarios. La regulación de la etapa de transición a la competencia, asimétrica en favor de los operadores no inversores y favorecedora de la competencia entre servicios, debe ser corregida en esta nueva etapa.
Adicionalmente, deben considerarse también conclusiones del estudio las siguientes prioridades:
a) La importancia de la armonización regulatoria. Es cierto que la nueva generación normativa debería ser armonizada, al menos en sus bases o fundamentos, entre todos los países de la Región. Ello aportaría indudables beneficios, como REGULATEL, el organismo que agrupa los diversos reguladores de nuestros países, ha reconocido públicamente. Las dificultades son muchas, sin duda, pero la armonización es a todas luces deseable, lo que gustosamente incorporamos a las conclusiones de nuestro estudio.
b) La importancia de la atención al cliente. Si una de nuestras conclusiones es que el carácter comercial de las telecomunicaciones es ya irreversible, también debe serlo que los usuarios debe ser vistos como clientes y tratados como tales, haciendo bueno, también el telecomunicaciones, el viejo dicho empresarial de que "el cliente siempre tiene la razón". A veces, al hablar de "usuarios" o de "mercados" hacemos abstracción de las personas que les dan vida y que como "clientes" son los destinatarios de las ofertas y de los servicios de las operadoras. En esta revisión e impulsados especialmente por una de las respuestas recibidas, queremos enfatizar la trascendencia de este enfoque, quizás no del todo destacado en los análisis realizados.
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Una vez comprobada la fiabilidad de los análisis realizados, como acabamos de hacer, llega el tiempo de pasar a la acción, lo que le corresponde, por supuesto, a gobiernos, reguladores y operadores. En nuestro caso la acción no puede ir más allá de la formulación de algunas recomendaciones, que los responsables de las telecomunicaciones y el acceso a la Sociedad de la Información de nuestros países habrán de tomar en lo que valen. Se las ofrecemos de total buena fe y procuraremos exponerlas de la forma más clara posible. Para ello partimos de dos hechos básicos; sabemos que la convergencia es una oportunidad para adelantar la implantación de comunicaciones avanzadas en la Región y sabemos también que necesitamos ampliar y extender la conectividad, poniendo la experiencia de las telecomunicaciones a disposición de todos los ciudadanos iberoamericanos; la cuestión es: ¿cómo aprovechar la primera, la convergencia, para conseguir lo segundo, esto es, la conectividad que buscamos?
Los nuevos mercados convergentes tienen que desarrollarse
La convergencia es una idea abstracta, que se convierte antes o después en prestaciones y servicios concretos, por los que el cliente paga y de donde sacan sus fondos las nuevas redes. Cada conjunto parcial de redes, prestaciones y servicios tiende a generar uno o varios nuevos mercados que tardarán un tiempo más o menos largo en asentarse. Nuestro primer interés debe ser conseguir el desarrollo de tales mercados, que son, a la vez, "emergentes" (porque aparecen paulatinamente) y "convergentes" (porque son resultado de algún tipo de convergencia: fijo-móvil; telecomunicaciones-audiovisual, etc.).
La idea es sencilla. Los mercados incipientes atraen nueva oferta la cual, a su vez, ayudará a ampliar el mercado al activar nueva demanda; de las ofertas presentes en el mercado, algunas de ellas, las triunfadoras, generarán un creciente flujo de ingresos hacia las Page 181 redes que las sostienen, las que, por lo tanto, crecerán y se diversificarán para atender el incremento en el tráfico que han de sostener; con ello, aparecerán economías de red, se abaratarán las prestaciones y se extenderá la conectividad, que es lo que importa. La competencia y la innovación impedirán que el operador triunfante construya para sí mismo un monopolio o, al menos un monopolio duradero (una cierta ventaja del "descubridor" del mercado es inevitable). Esto es así en tanto no existen barreras de entrada para estas actividades (los nuevos mercados de telecomunicaciones son, por definición, "contestables") y en ellos los mecanismos normales de defensa de la competencia permiten corregir los potenciales abusos que puedan tentar a uno u otro operador.
Para que todo ello se haga realidad hay un requisito...
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