La nueva línea jurisprudencial del control jurisdiccional sobre la discrecionalidad de la potestad de planeamiento
| Autor | Jesús López-Brea López de Rodas |
| Páginas | 26-64 |
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Las facultades discrecionales que la Administración tiene a la hora de redactar y aprobar los planes de urbanismo, de como las utiliza, los límites que deben tener y el control que de las mismas se hace por los Tribunales de Justicia, es un tema muy debatido por la doctrina, habiéndose producido en torno a ello una abundante literatura jurídica.
La Administración tiene una amplia discrecionalidad en la toma de decisiones relacionadas con los planes de urbanismo, nadie discute hoy eso, y tampoco se discute que esa discrecionalidad está sometida a unos límites que le vienen impuestos tanto por lo que disponen las leyes que la propia Administración promulga como por los que la Jurisprudencia va perfilando día a día con sus sentencias. Los Tribunales, atendiendo a la realidad social y a las corrientes doctrinales, se han ido impregnando poco a poco de la importancia que la protección del medio ambiente está adquiriendo en nuestra sociedad.
En el presente trabajo se pretende realizar una exposición de como esta protección del medio ambiente se ha ido convirtiendo últimamente en un elemento de gran importancia para nuestros Tribunales a la hora de juzgar si la Administración utiliza coherentemente en el planeamiento urbanístico esa amplia discrecionalidad de la que goza.
Con ese objetivo se hace en primer lugar un estudio sucinto de lo que significa la discrecionalidad de la Administración, de sus límites en la materia concreta del planeamiento urbanístico y se prosigue el trabajo con una exposición del control judicial de la misma y de las recientes sentencias con las que se pretende demostrar esa importancia que el medio ambiente está adquiriendo en las decisiones de los Tribunales.
Se complementa el trabajo con la nueva legislación recientemente promulgada y se finaliza con las conclusiones que se han obtenido tras el estudio del tema.
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Poder en sentido estricto o potestad, según la clásica definición de Santi ROMANO1 es hablar de un titular que aparece investido de una autoridad con el poder jurídico para imponer decisiones a otros. Para Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA y Tomás-Ramón FERNÁNDEZ2, la potestad articula un poder de actuar frente a círculos genéricos de sometidos, que se manifiesta en la posibilidad de producir efectos jurídicos que tales sometidos han de soportar.
Atribuida a la Administración, esa potentior persona3, la potestad supone colocar a ésta en un plano de supremacía jurídica, en el que el particular queda sometido a las decisiones unilaterales que la Administración Pública dicte en base a ella. Esta supremacía se manifiesta a través de la atribución de una serie de privilegios que en el Derecho español son además más rotundos, más amplios que en el modelo europeo continental original francés y que en la mayoría de los ordenamientos europeos actualmente vigentes. Diferencia Luis COSCULLUELA MONTANER4 según la forma de atribución de esta potestad, entre las facultades regladas y las discrecionales. Las potestades discrecionales son las que permiten en su aplicación un cierto margen de apreciación valorativa a la Administración en su ejercicio.
La discrecionalidad para Eva DESDENTADO DAROCA5 es un «supraconcepto» que hace referencia a un determinado modo de operar, de actuar, de realizar algo, consistente en la adopción de decisiones dentro de un margen de apreciación dejado por el ordenamiento mediante la realización de una elección entre diferentes alternativas sobre la base de conceptos extrajurídicos».
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En lo que respecta a nuestro trabajo, esta discrecionalidad en la potestad de planeamiento, le permite a la Administración elegir una forma concreta de hacer ese planeamiento de entre las muchas lícitas posibles. Que la potestad administrativa de planeamiento urbanístico es fundamentalmente discrecional no se discute hoy ni por la doctrina ni por la jurisprudencia (a modo de ejemplo se cita la STS 22.09.86, RJA 1986, 6078)6, incluyéndose en ella tanto la discrecionalidad político-administrativa como la discrecionalidad técnica (STS 18.07.88, RJA 1988, 5914). Así, entre las distintas alternativas posibles técnica y urbanísticamente, la discrecionalidad es la que permite al planificador elegir una. Además en los planes, como reglamentos que son, es una de las áreas donde la potestad de la Administración contiene mayores elementos de discrecionalidad (STS 10.10.87, RJA 1987, 8334)7.
Esta discrecionalidad del planeamiento, la ha definido Javier DELGADO BARRIO8 como «la elección entre varias soluciones que son jurídicamente indiferentes al producirse con criterios extrajurídicos -sociológicos, económicos, arquitectónicos, ecológicos, históricos, artísticos etc.-, lo que evidencia su clara discrecionalidad». La jurisprudencia la ha definido como la elección «Allí donde es posible varias soluciones igualmente justas» (STS 09.07.91 RJA 1991, 5737).
La libertad que la ley otorga a la Administración mediante esta discrecionalidad, no es ilimitada, ni significa que el planificador pueda hacer su libre albedrío, puesto que tiene impuestas una serie de limitaciones. Además como el Plan tiene una clara naturaleza normativa y es un reglamento, considerando que «se llama Reglamento a toda norma escrita dictada por la Administración»9,Page 29 tiene también todas las limitaciones generales propias de las disposiciones administrativas.
Consideramos que para desarrollar nuestro trabajo no es necesario entrar en un estudio minucioso de los límites de esta discrecionalidad, puesto que ello ya ha sido hecho por otros muchos autores, a algunos de los cuales me remito a continuación. Luis COSCULLUELA MONTANER10, establece estos límites al relatar el control de los elementos discrecionales en general, dividiéndolos en dos apartados:
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La interdicción de la arbitrariedad, que fundamenta en el art. 9.3 CE.
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La sumisión a los principios generales del Derecho, entre los que destaca el de igualdad, el de proporcionalidad y el de buena fe.
Carlos ROMERO REY11 ha dividido los límites, en su estudio sobre este asunto, agrupándolos en tres grupos:
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Límites externos, grupo en el que estudia la competencia, el respeto a las reglas del procedimiento legalmente establecido, la desviación de poder en sus dos vertientes de móvil particular o interés público pero distinto al establecido y el control de los hechos determinantes.
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Límites internos, grupo en el que estudia la aplicación de los principios generales del Derecho siguientes: la racionalidad, la proporcionalidad, la congruencia y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.
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Tercer grupo o heterogéneo, grupo en el que estudia el principio de jerarquía normativa, los estándares urbanísticos12 y las normas de aplicación directa13.
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Eva DESDENTADO DAROCA14 ha estudiado estos límites en dos apartados indicando que:
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Los establecidos en la propia legislación urbanística estatal y/o autonómica y en la legislación sectorial que regula aspectos que tienen incidencia en la utilización del suelo, como son las leyes de costas, medio ambiente, puertos, carreteras, aguas, montes, aeropuertos etc.
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Los principios generales del Derecho entre los que señala los principios de racionalidad, razonabilidad, proporcionalidad e interdicción de la arbitrariedad.
Ahora bien, sí querría señalar un límite que no he encontrado en ninguno de los autores estudiados, y es el de que los planes deben someterse, previamente a su aprobación, a una evaluación ambiental, y no me refiero a la Evaluación de Impacto Ambiental recogida en el Real Decreto Legislativo 1302/186 de la cual están claramente excluidos15, sino que me estoy refiriendo a la Evaluación Ambiental Estratégica que impone la Directiva 2001/42/CE en la cual «se pretende que el proyecto estratégico de toma de decisiones que precede a la aprobación de un proyecto concreto, se someta a una previa...
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