Sobre el bien o bienes jurídicos protegidos en los denominados delitos contra la Administración pública
| Autor | Andrés Delgado Gil |
| Cargo | Profesor doctor de Derecho Penal. Univ. Católica de ávila |
| Páginas | 357-424 |
Page 357
La función principal que están llamadas a cumplir las rúbricas de los títulos y capítulos del CP es la de determinar, o servir para ello, elPage 358bien jurídico protegido con la incriminación de los comportamientos que allí se prevén 1.
Con esta perspectiva, a partir de la interpretación de la rúbrica del Título XIX, Libro II, CP («Delitos contra la Administración pública») trataré de establecer en lo que sigue si su dicción permite averiguar qué es lo protegido penalmente en el conjunto de delitos ubicados en él, entre los que se encuentra el grupo más reducido de conductas delictivas que ulteriormente estudiaré con más detalle.
A este efecto tomaré como punto de arranque la consideración de la rúbrica del Título VII, Libro II CP anterior, cuyo tener literal era: «De los delitos de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus cargos», precedente inmediato de la actual del Título XIX. Pretendo extraer de su análisis ciertas conclusiones que, según entiendo, servirán para interpretar posteriormente la rúbrica del Título XIX, Libro II, CP. No me extenderé, sin embargo, en este análisis habida cuenta los numerosos trabajos doctrinales que se han dedicado a su interpretación, normalmente como medio de interpretación sistemática de alguno o algunos de los delitos contenido en uno u otro de los capítulos de ese título 2.
Ya he apuntado que la función principal de las rúbricas de títulos y capítulos es la de determinar, o servir para ello, el bien jurídico protegido o, al menos, el criterio de agrupación observado por la ley. Con esta premisa, era opinión mayoritaria la imposibilidad de encontrar en la rúbrica del Título VII, Libro II, CP anterior un bien jurídico aglutinador de todas las incriminaciones allí situadas. Por esta razón, aunque también por otras, la doctrina se pronunciaba a favor del cambio de titulación.
Así, solía mantenerse que la rúbrica parecía responder a una agrupación que atendiera a la cualidad del sujeto activo, esto es, el funcionario público («Delitos de los funcionarios públicos...»), en lugar de seguir el criterio habitual del bien jurídico protegido 3. Otras críticasPage 359tradicionales (aunque sólo sea por su habitualidad) se centraban en la existencia de delitos que, ubicados fuera de este título, eran cometidos también por funcionarios públicos, lo cual significaba un quebranto en la intención de la rúbrica 4; en parecido sentido, que dentro del Título VII había delitos que no eran cometidos por funcionarios públicos como rezaba la rúbrica, sino por particulares 5.
Estas críticas llevaron 6, como he apuntado, a que la doctrina mayoritaria abogara por el cambio en la rúbrica. Las posiciones doctrinales citadas fueron tenidas en cuenta, al menos en cuanto al cambio en la rúbrica se refiere, por el legislador de 1995; la rúbrica del Título dejará de ser «De los delitos de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus cargos» para convertirse en «Delitos contra la Administración pública» 7.
Sin embargo, esta doctrina mayoritaria fue refutada por algunos autores 8, que vieron en la rúbrica del Título la posibilidad de extraer conclusiones acerca de la existencia de un bien jurídico común a los delitos allí ubicados, en el sentido de bien jurídico de la categoría o criterio de agrupación coherente 9.
Page 360
La idea consistía en integrar en la rúbrica el concepto de «funcionario público» proporcionado por el artículo 119 CP anterior. De esta forma, la rúbrica señalaría los delitos de quienes por disposición inmediata de la ley o por elección o por nombramiento de autoridad competente participen del ejercicio de funciones públicas... cuando ejerzan esas funciones 10.
Por tanto, y en conclusión, lo protegido en el Título VII eran las funciones públicas 11. No obstante, se aclaraba que tales funciones no habían de identificarse tan solo con las administrativas, sino también con las desempeñadas en el ámbito ejecutivo, judicial y parlamentario. Pero además, y al mismo tiempo, que este concepto de «funciones públicas» había de interpretarse desde el punto de vista constitucional, imposibilitando, por tanto, un concepto omnicomprensivo de Administración Pública, que en poco podía casar con la teoría de la división de poderes 12.
En definitiva, si bien la argumentación precedente encontraba finalmente en las funciones públicas un bien jurídico de la categoría, parecía necesario un cambio en la rúbrica del Título VII CP anterior con el fin de hallar este mismo objeto de tutela de manera más sencilla y clara. De otra parte, la idea de localizar en las funciones públicas el bien genéricamente protegido sirve para ofrecer una interpretación aPage 361la (a mi juicio fallida) rúbrica del Título XIX del Código actual, además de para proponer una nueva titulación.
Gran parte de la doctrina ha aplaudido no sólo el hecho de que el legislador variase la rúbrica, sino también el resultado concreto 13. Como he indicado, las críticas vertidas acerca de la rúbrica del CP anterior llevaron al legislador a tomar la decisión, rompiendo con la tradición 14, de modificarla, siendo en el Código actual «Delitos contra la Administración pública» 15.
La nueva rúbrica, se dice, atiende al bien jurídico protegido a través de la preposición «contra» (Delitos contra... la Administración pública) 16. Esta nueva titulación refleja el deseo por indicar en losPage 362propios rótulos el objeto de protección; pero veremos ahora que en este caso la nueva rúbrica no permite extraerlo si queremos atender al Texto Constitucional de 1978 y a las normas posteriores acordes con él 17.
Dos son las razones fundamentales por las que la nueva rúbrica no permite reconocer el bien jurídico del grupo de delitos allí reflejados, que pretende localizarse en la «Administración pública» 18.
De una parte, existen delitos que no sólo atentan contra la actividad administrativa, sino que lo hacen también contra otro tipo de actividades (así la judicial o la parlamentaria). De esta forma, sin ser ahora exhaustivo 19, los delitos ubicados en el capítulo objeto de este trabajo y cuyo epígrafe es «De las negociaciones y actividades prohibidas a los funcionarios públicos y de los abusos en el ejercicio de su función» pueden cometerse no sólo por funcionarios administrativos, sino también por quienes desempeñan actividades judiciales o parlaPage 363mentarias. Por tanto, no sólo se ataca a la actividad administrativa como parece desprenderse de la rúbrica 20.
En segundo lugar, el término «Administración pública» parece indicar que lo protegido es precisamente el organismo (o conjunto de organismos) que tiene la función de administrar, cuando lo que debería protegerse, de acuerdo con las normas constitucionales, es la función misma 21. De cualquier forma, aun entendiendo que el legislador quiso referirse a la «administración pública» en esta segunda acepción (única acorde con la CE 22), se demuestra que en el Título no sólo se castigan atentados contra la actividad administrativa 23.
Estas críticas doctrinales no permiten observar a la «Administración pública» como bien jurídico. Se hace necesaria, por tanto, una revisión de la rúbrica capaz de aglutinar en ella al grupo de delitos a los que encabeza.
Parto para ello de lo siguiente: una cosa es el intento de justificación del contenido actual del Título XIX (una vez demostrada la ineficacia de la rúbrica vigente), proponiendo para ello otra titulación adecuada ahora para ese contenido, y otra, una visión más amplia, quePage 364implicaría una reforma de este contenido, estableciendo también para ello una nueva rúbrica. En definitiva, se puede tratar de justificar el contenido actual del Titulo modificando para ello únicamente su rúbrica o, de otra parte, podría modificarse el contenido del Título (proyecto mucho más ambicioso), lo cual implicaría también una reforma de su rúbrica.
El intento de justificación a través de un epígrafe distinto de todo el contenido del actual Título XIX es, ciertamente, complicado; y ello, fundamentalmente, por la existencia de delitos que pueden cometerse no sólo por funcionarios administrativos, sino, también, por miembros de la actividad judicial o...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba