«Categorías y cuerpos: altos funcionarios en españa (1852-1918)»

Autor:Fernando Martínez Pérez
Páginas:461-480
RESUMEN

1. Elites administrativas en España. Razones de un vacío historiográfico. 2. La acotación corporativa de la elite administrativa española. 3. Régimen y mecanismos de reproducción de la elite administrativa española. 3.1 Selección. 3.2 Responsabilidad intracorporativa: Tribunales de Honor y autorización para juzgar. 3.3... (ver resumen completo)

 
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Categorías y cuerpos: altos funcionarios en españa (1852-1918)

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1. Elites administrativas en España Razones de un vacío historiográfico

El objeto del presente trabajo es el de dar cuenta de los rasgos fundamentales que califican a los altos empleados de la administración española entre mediados del xix y principios del xx, para una cronología que arrancaría con la configuración del aparato administrativo moderado y acabaría con la crisis del sistema político de la restauración. la opción por este objeto de estudio obliga a dar cuenta de algunos problemas preliminares que tienen que ver con el estado de la cuestión cuando en españa se asiste a la recuperación del estudio de las elites como método de una nueva historia política.

Ciertamente, puede apreciarse en la historiografía contemporaneista española desde principios de los años 90 la recuperación de la elite como categoría relativa al «sujeto» de la historia. aun con todas las dificultades y ambigüedad para su conceptualización presente 2, esta recuperación permite eludir el recur-

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so a otro tipo de instrumentos para la aprehensión de la realidad histórica contemporánea, como el de «clase» o el «partido», que han mostrado suficientemente sus limitaciones. ahora bien, la opción por hacer comparecer, de nuevo, a las elites como protagonistas de la historia decimonónica, y particularmente del tiempo que nos ocupará aquí, no ha venido acompañada, sin embargo, de una reflexión o análisis institucional que permitiera poner de manifiesto cuál era la particular microfísica del poder propia de la experiencia jurídico-política del periodo que aquí interesa. esta reflexión es necesaria para la formación de los criterios que han de servir, a su vez, para la individualización de un grupo como «elite». en otros términos, las preguntas a las que trata de darse respuesta son la de descubrir quien manda, por qué y cómo, sin embargo, para dar respuesta a la primera de ellas, esta historiografía realiza una selección de un grupo que incorpora una perspectiva sobre las sedes desde donde se manda que, hoy en día, puede aparecer tan trasnochada como la que potenciaba la utilización de la herramienta de «clase».

Porque, una nuevamente acreditada historia política viene a identificar, en términos generales, la sede parlamentaria con el lugar donde ha de localizarse al «grupo» que manda. hasta el punto que puede decirse que se produce una ecuación, para el tiempo que nos ocupa, entre elite parlamentaria y elite política 3. Todas las precauciones de que se rodea la historiografía contemporánea para elegir a grupos relevantes no sirven a la hora de poner en cuestión la sede parlamentaria como el lugar donde se hace la política y se expresa el poder en el tiempo acotado. la previa calificación constitucional jurídico política que determina el lugar que se presume relevante a la hora de responder a aquella primera pregunta, se toma prestada, bien de una militante historia político liberal producida en tiempos del franquismo 4, bien de las proyecciones de una neo-nata dogmática jurídico constitucional a la búsqueda de abolengo. la mejor prueba de que una previa calificación jurídico-política del estado (constitucional en régimen de Monarquía parlamentaria) en el que interactúan estas elites es la que predetermina los criterios de selección de los grupos de poder, se encuentra, no ya en la importancia que, frente a una posible elite administrativa, merece el estudio de la elite política-parlamentaria, sino en el hecho de que las elites burocráticas sean solo visibles para esta nueva historiografía política para los tiempos en que se entiende (más bien se presume) la

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preexistencia de una administración constituida sin el freno de una representación parlamentaria 5. En el mismo sentido, el dato del carácter autoritario del régimen y el incuestionable deficit democrático de la dictadura franquista sirve para hacer visible como protagonista de la política a una elite burocrática constituida por los altos funcionarios del estado, cuyos miembros pueden reunir la condición pseudo-parlamentaria de procurador de cortes, sin que esta responsabilidad parlamentaria se eleve a elemento definitorio de la elite 6. La representatividad política de la elite burocrática manifestada en esta identidad de cargos debiera suscitar interés, sin embargo, para cualesquiera contextos 7. Pero la aparición de estudios sobre elites administrativas en tiempo franquista tiene que ver también con motivos distintos del contexto político apenas descrito 8.

Así pues, para el tiempo que nos preocupa, con alguna salvedad, referida sin embargo al conjunto de la burocracia, el tema se halla hoy por hoy huérfano de estudios que tengan por objeto a los altos funcionarios de la administración española contemporánea 9. Y son ya absolutamente excepcionales las investigaciones elaboradas a partir de la toma en consideración de métodos de análisis

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prosopográfico 10. Incluso el estudio de las instituciones en las que estos funcionarios sirven, o de las organizaciones en las que se incardinan, no ha merecido, más allá de las iniciativas auspiciadas por las mismas para recrear su propia y más reciente historia, la atención del historiador, en principio, dotado de la competencia más apropiada para ello 11.

En definitiva, no existe en españa una individuación o autonomía de la elite administrativa, salvo, paradójicamente, para tiempos en los que, por la imposibilidad de calificar la forma de gobierno como parlamentaria, permiten la denominación «administrativa» del aparato de poder 12. La promulgación de un texto constitucional, o su abolición, parece ser motivo suficiente para hacer tomar en cuenta, o no, el dato socioprofesional a la hora de determinar la existencia de una elite política. con esto, no ya la relevancia de la elite administrativa como elite política, sino su misma existencia, parece más un problema que tiene que ver no con el objeto sino con la impostación historiográfica del quien lo observa. ni para la historiografía jurídica o institucional, ni para ciencia política y de la administración, y ni siquiera para contemporaneistas, prendados todos ellos de elites parlamentarias y económicas, los altos funcionarios de la administración de este régimen son sujetos de historia. esta situación pasa por la asunción del principio de la relevancia del parlamento y de la eficacia del mandato legal. paradójicamente, sin embargo, quienes señalan la pertinencia de la sede parlamentaria para la localización de una elite política son los mismos que terminan por encontrar, como poco, problemática la centralidad de esa institución representativa como sede política relevante. pero entonces, en lugar de tratar de integrar el factor socio-profesional del funcionario del estado para explicar las limitaciones parlamentarias en la comprensión del proceso de adopción de la decisión política, se suele acudir a la interferencia del factor económico o del caciquismo 13.

Ante tal situación, hemos de conformarnos con aprovechar las aportaciones -que no suelen rebasar la dimensión normativa- de una historiografía institucional sobre la función pública española, por un lado, y con los datos que han podido habilitar la historia política referida al bloque de poder parlamen-

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tario-económico, para la acotación y calificación del alto funcionariado español desde mediados del xix al primer tercio del xx. para lo primero se comenzará por dar cuenta del que viene siendo pacíficamente considerado como el rasgo más distintivo de la articulación de la administración pública española: su estructuración en una pluralidad de cuerpos (i). la estructuración corporativa del conjunto de la función pública española, no sólo es dato que sirve para la localización de una posible elite burocrática, sino que desencadena importantes consecuencias que tienen que ver con la caracterización de la misma. esto es, cuestiones como la selección, formación, retribución, responsabilidad disciplinaria, no pueden contemplarse sin partir del presupuesto de la incardinación corporativa del funcionario, pues no cabe consideración del empleado público español sin acepción del cuerpo al que pertenece desde que comienza a formar parte del aparato burocrático (ii). como se ha anticipado, la reconstrucción de los mecanismos de reproducción de estas elites es tarea que hoy, en defecto de iniciativas que habiliten fuentes prosoprográficas, no puede hacerse sino partiendo del dato normativo y, en el mejor de los casos, de los materiales producidos por estas organizaciones de funcionarios 14. Algo distinto puede practicarse para dilucidar las vinculaciones entre la elite administrativa y otras elites. en este caso, puede aprovecharse aquella historiografía política para enriquecer el dato normativo con la toma en consideración de los perfiles socioprofesionales de los miembros de la elite político-parlamentaria (iii).

2. La acotación corporativa de la elite administrativa española

Para definir el universo de una encuesta oficial realizada en 1967 a los miembros de la elite burocrática española se calificó como tal a los funcionarios integrados en los cuerpos superiores de la administración destinados en Madrid, entendiendo, a su vez, por estos últimos aquellos que establecían como condición de ingreso una titulación universitaria 15. Con todos los problemas que pueda entrañar semejante calificación, lo cierto es que al utilizar este criterio, no se hacía sino reconocer el...

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