Hotspot approach: cooperación y control de frontex, easo y europol
| Autor | David Fernández Rojo |
| Páginas | 105-121 |
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Durante el año 2015, el número de personas que llegó a las costas europeas de forma irregular creció exponencialmente. La Agencia de la ONU para los refugiados reveló que 1.015.078 inmigrantes irregulares cruzaron el Mediterráneo (en comparación con las 216.054 personas que hicieron la misma travesía en el año 2014); sin embargo, de ellos, 3.771 nunca logra-
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ron su objetivo1. Asimismo, conforme a los datos publicados por Eurostat, el número de solicitudes de asilo recibidas por los Estados miembros de la Unión Europea (UE) en el transcurso del año 2015 ascendió a 1.255.600, cifra esta que representa más del doble de las solicitudes registradas el año anterior2. La Comisión Europea no prevé un descenso de estas alarmantes cifras pues estima que para finales del año 2017 tres millones de inmigrantes irregulares habrán llegado a la UE, lo que representa una presión migratoria diaria de 3.600 personas, siempre que las condiciones actuales en Siria y en otras partes del mundo no se deterioren aún más3.
Ante una crisis migratoria y de refugiados sin precedentes, la Comisión Europea adoptó el 13 de mayo de 2015 la Agenda Europea de la Migración4, con el fin de establecer una estrategia común en la que estén implicados de forma coordinada los Estados miembros, las instituciones de la UE, las agencias europeas encargadas de la migración, el control de fronteras y el asilo, las organizaciones internacionales, la sociedad civil, las autoridades locales y los terceros países. Entre todos estos actores las agencias euro-peas FRONTEx , EASO y EUROPOL desempeñan un papel primordial. La Agenda Europea ha diseñado para ellas un sistema de cooperación reforzada, la Hotspot Approach (aproximación de los puntos críticos) que facilita la intervención rápida e integrada de tales agencias en el territorio de los Estados miembros que presenten una presión migratoria desproporcionada5.
La actual crisis de los refugiados ha propiciado una cooperación constante entre las agencias del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (ELSJ) en los hotspots, así como una importante expansión de sus competencias. A este respecto, la Comisión Europea el 15 de diciembre de 2015 propuso la introducción de una Guardia Europea de Fronteras y Costas fue oficialmente inaugurada, tras un proceso legislativo extraordinariamente rápido, el pasado 6 de octubre de 20166. Posteriormente, el 4 de mayo de 2016, la Comisión publicó una iniciativa legislativa que refuerza las tareas delegadas actualmente a EASO, creando así una verdadera agencia de la UE para el asilo7. FRONTEx , EASO
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y EUROPOL se perfilan por tanto como actores clave no solo en la gestión de la crisis migratoria y de los refugiados sino también en la ejecución de las políticas europeas en el ELSJ y, específicamente, en la asistencia a los Estados miembros en los ámbitos de migración irregular, control de fronteras y asilo.
Si bien la nueva aproximación de los puntos críticos plantea interrogantes a los que este trabajo no puede responder de manera concluyente pues su desarrollo es todavía muy incipiente, se ha decidido estudiar una importante cuestión como es la creciente cooperación y el control de las operaciones de FRONTEx , EASO y EUROPOL en los hotspots. Para responder a esta pregunta se examina en primer lugar la evolución de la cooperación tanto bilateral como multilateral de las agencias europeas en el ELSJ hasta llegar a la actual aproximación de los puntos críticos. Seguidamente, se analiza en qué medida la cooperación reforzada entre FRONTEx , EASO y EUROPOL dificulta su efectivo control, concluyéndose que tanto las tareas y la responsabilidad de las agencias en los hotspots como la efectiva protección de los derechos fundamentales de las personas a las que asisten han de ser precisados en un instrumento legislativo.
En el ELSJ las agencias europeas tienen encomendada la asistencia operativa a los Estados miembros y a las instituciones de la UE cuando ejecutan la política y legislación adoptada al respecto. Este apartado comienza examinando precisamente las tareas delegadas a FRONTEx , EASO y EUROPOL en materia de migración, control de fronteras, implementación del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) y control del tráfico ilícito de personas cuando las autoridades nacionales afrontan una presión migratoria excepcional y puntual. Posteriormente, se estudia la evolución de la cooperación de las agencias en el ELSJ: desde la más incipiente mediante la firma de acuerdos entre las propias agencias, hasta la cooperación reforzada, sistemática y multilateral introducida recientemente por la Agenda Europea de la Migración en los hotspots.
FRONTEx se encarga de reforzar la cooperación entre las autoridades nacionales en la gestión y control de sus fronteras exteriores. Dada la alta presión migratoria que reciben actualmente los Estados miembros meridio-
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nales, FRONTEx ha reforzado sus operaciones marítimas, Poseidon y Triton, encargadas no solo de la vigilancia de las fronteras griegas e italianas, respectivamente, sino del rescate y el salvamento de aquellos inmigrantes que cruzan el Mediterráneo8. Conforme al nuevo reglamento de FRONTEx se ha de proveer asistencia técnica y operativa a las autoridades nacionales en casos de presiones específicas y desproporcionadas de nacionales de terceros países que intenten entrar irregularmente en su territorio. En las nuevas orientaciones estratégicas para los años 2015-2020 en el ELSJ, que suceden al anterior Programa de Estocolmo, se declara que «FRONTEx [...] debe reforzar su asistencia operativa, en particular con el fin de apoyar a los Estados miembros que afrontan una intensa presión en las fronteras exteriores, y aumentar su capacidad de respuesta ante evoluciones rápidas de los flujos migratorios»9. Además, la agencia puede incrementar su asistencia, previa consulta al Estado miembro afectado, desplegando uno o varios equipos europeos de agentes de la guardia europea de fronteras.
El reglamento de EASO, por su parte, establece que la agencia debe apoyar a los Estados miembros en la gestión de las solicitudes de asilo y de protección internacional que reciban10. En las nuevas orientaciones estratégicas para el periodo 2015-2020 en el ELSJ se establece que la transposición y la ejecución del SECA constituye una prioridad absoluta en la que EASO debe favorecer la aplicación uniforme del acervo comunitario y la cooperación entre todos los actores implicados11. Con tal fin, EASO colabora con los sistemas de asilo y acogida nacionales facilitando el primer análisis de las solicitudes de asilo, la asistencia en la creación de alojamientos de emergencia, medios de transporte y asistencia médica, así como el despliegue de equipos de apoyo al asilo en el territorio del Estado miembro que lo solicite siempre que se vean sometidos a una presión migratoria excepcional.
Por último, en materia de migración y asilo EUROPOL12 se encarga, tal y como especifica el Plan de Acción de la UE contra el tráfico ilícito de mi-
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grantes13, de asistir a las autoridades nacionales en la prevención y la lucha contra las redes criminales que trafican con nacionales de terceros países. Para ello, EUROPOL gestiona el centro de inteligencia JOT MARE14, colabora activamente en la operación militar EUNAVFOR MED (rebautizada operación Sophia)15 y dirige el Centro Europeo contra el Tráfico Ilegal de Inmigrantes16.
Desde el año 2006, las agencias del ELSJ se reúnen anualmente para identificar materias en las que presentan intereses compartidos y en las que una mayor cooperación permita que cumplan de forma más efectiva sus objetivos. Este foro consultivo fue promovido originariamente por el director de EUROJUST, Michael Kennedy, con el fin de evitar la duplicidad de tareas y competencias entre las agencias17. Anteriormente, en el año 2004, el Programa de La Haya declaró que debía «velarse por la coordinación de las actividades operativas de los cuerpos y fuerzas de seguridad y otros organismos en todos los ámbitos del espacio de libertad, seguridad y justicia»18. Para ello, se propuso al Consejo de la UE la organización de «una reunión conjunta semestral entre los presidentes del Comité Estratégico de Inmigración, Fronteras y Asilo (CEIFA) y del Comité del Artículo 36 (CATS), por un lado, y, por otro, representantes de la Comisión, EUROPOL, EUROJUST, la Agencia Europea de Fronteras, la Unidad operativa de jefes de policía de la UE y el SITCEN»19. Actual-mente, es el Comité Permanente de Seguridad Interior (COSI), creado el 25 de febrero de 2010 conforme el art. 71 TFUE, el encargado de facilitar y garantizar una cooperación efectiva en el marco del ELSJ. El COSI es competente para evaluar la eficacia de la cooperación, identificar posibles
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deficiencias, formular recomendaciones y asegurar una...
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